II OSK 1488/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1283/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Miasta K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1283/21 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miasta K. z [...] listopada 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (dalej plan miejscowy). Sąd Wojewódzki wskazał, że kwestionowany przez skarżącą § 11 pkt 2 planu miejscowego wskazuje zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych: w zakresie obiektów i urządzeń budowlanych, stanowiących inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej. Wprawdzie § 11 pkt 2 ppkt a planu miejscowego formułuje literalnie zakaz lokalizacji anten, masztów, wież bazowych oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej, w których na rysunku planu określone zostały główne punkty, ciągi i osie widokowe, ale w istocie jest to jedynie ograniczenie, nie wyklucza bowiem generalnie lokalizacji tego typu infrastruktury telekomunikacyjnej a wyklucza ich lokalizacje w miejscach, z których mogłyby być widoczne z głównych punktów, osi i ciągów widokowych. Czytelna i konkretna jest również treść § 11 pkt 2 ppkt b planu miejscowego dopuszcza lokalizację inwestycji celu publicznego na dominantach i akcentach urbanistycznych pod warunkiem, że infrastruktura telekomunikacyjna nie będzie widoczna dla obserwatora znajdującego się w odległości do 100 m od obiektu. Przede wszystkim zbadanie odległości np. 100 m przy obecnych możliwościach pomiarów laserowymi dalmierzami, nie stanowi najmniejszego problemu. Co się tyczy dominant i akcentów urbanistycznych, to pojęcia te zostały zdefiniowane w części tekstowej planu w § 4 ust. 1 pkt 25 i 26. Ponadto na rysunku planu zostały zaznaczone akcenty urbanistyczne (11) oraz dominanty (wieże kościołów [...], [...] i [...]). Tak więc określono precyzyjnie, gdzie obowiązuje ograniczenie mające na celu brak widoczności urządzeń telekomunikacji, dla ochrony walorów widokowych wskazanych konkretnie elementów architektonicznych. W skardze nie wykazano, aby obszar objęty planem stał się na skutek jego zapisów niedostępny dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a niezależnie od tego Sąd I instancji nie dostrzegł takiego rezultatu kwestionowanych zapisów. Gmina skorzystała ze swoich prerogatyw i ograniczyła jedynie możliwość lokowania stacji bazowych, wprowadzając klarowne, tak jak to możliwe zapisy, ze względu na omówione wyżej wartości ochrony charakteru dzielnicy. Ograniczenia te nie są w żadnym stopniu tożsame z zakazem lokowania stacji bazowych, a zatem nie doszło do naruszenia przepisów art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 777, dalej uwrust). 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie 1) prawa materialnego: a) art. 48 uwrust poprzez jego niezastosowanie i art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej usg) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące wywiedzeniem legitymacji procesowej czynnej skarżącej z przysługującego jej interesu prawnego, a nie wprost z regulacji art. 48 uwrust; b) art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 uwrust, poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie planu stacji bazowych telefonii komórkowej, tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 uwrust: nieostre, niezdefiniowane pojęcie "obserwatora", "poziomu przechodnia", "od strony przestrzeni publicznej" i brak sposobu liczenia odległości do 100 m, ograniczenie możliwości lokalizowania urządzeń, uzależniające tę możliwość od uznania organów administracji; wprowadzenie rozwiązania wyłączającego możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na większości terenu objętego planem miejscowym możliwość różnych (wzajemnie sprzecznych) wykładni skarżonych przepisów planu miejscowego; c) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej upzp) w zw. z art. 46 ust. 1 uwrust poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej; d) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z art. 46 ust. 1 uwrust poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego; e) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162, dalej Pp) w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2021 r. poz. 576, dalej Pt) poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując spółkę na rynku usług telekomunikacyjnych; f) art. 46 ust. 1-2 uwrust w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 Pt oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 upzp w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 670, dalej uidp) poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, i w rezultacie uznanie za dopuszczalne: ograniczenia w rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą; naruszenia zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa UKE; naruszenia zasady neutralności technologicznej, poprzez dopuszczenie możliwości zróżnicowania przez Radę Miasta Krakowa technologii mobilnej i stacjonarnej świadczenia usług telekomunikacyjnych; 2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 w zw. z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez oddalenie skargi w całości, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy; b) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 usg poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym; c) art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie spółka podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze. Na podstawie przywołanych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie ze skargą oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za pierwszą instancję oraz za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 4.3. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 48 uwrust poprzez jego niezastosowanie i art. 101 ust. 1 usg, stwierdzić należy, że bez znaczenia dla sprawy jest kwestia, czy interes prawny skarżącej jest wywodzony bezpośrednio z przepisu art. 48 uwrust. Bezspornie przywołany przepis ustala legitymację procesową dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do zaskarżenia planu miejscowego w zakresie telekomunikacji i nie ma znaczenia, czy przepisy planu naruszają interes prawny tego przedsiębiorcy - art. 101 ust. 1 usg (analogicznie NSA w wyroku z 16 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1337/22). Zarzut ten jest zatem nieusprawiedliwiony. 4.4. Natomiast pozostałe liczne i obszerne w swej treści zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej koncentrują się w istocie wokół dwóch kwestii, sprowadzających się do błędnej – zdaniem skarżącej kasacyjnie – oceny Sądu I instancji wskazanych tam naruszeń, a mianowicie: 1) nieuprawnionego wprowadzenia ustaleniami planu ograniczeń w zakresie lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej, o której mowa w § 11 pkt 2 zaskarżonej uchwały oraz 2) będącego konsekwencją tych ustaleń, nieuprawnionego ograniczenia konstytucyjnie i ustawowo gwarantowanej wolności działalności gospodarczej. 4.5. Wziąwszy pod uwagę wymienione kwestie należało: po pierwsze, uznać za nietrafny zarzut naruszenia zaskarżonymi ustaleniami planu art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 uwrust, ponieważ w zaskarżonej uchwale nie ustanawia się zakazów lokalizowania wskazanych w § 11 pkt 2 obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) w obszarze objętym planem miejscowym, a jedynie wprowadza się ograniczenia w tym zakresie. Wskazane przepisy uwrust nie wyłączają kompetencji organów planistycznych w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, ani też nie pozbawiają gminy prawa do uwzględniania w planie miejscowym wartości wysoko cenionych, określonych w art. 1 ust. 2 upzp, w tym walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 2 upzp). Stąd też należało podzielić stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 2627/18, zgodnie z którym z art. 46 ust. 1 i 2 uwrust nie wynika przyzwolenie na realizowanie każdej inwestycji telekomunikacyjnej w każdym miejscu objętym planem. Przepisy te nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej w zakresie lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Przeciwnie, potrzeba ochrony szczególnie cennych obszarów gminy może przemawiać za ustanowieniem pewnych zakazów, w tym dotyczących realizacji inwestycji o charakterze telekomunikacyjnym. Z ustaleń zaskarżonej uchwały nie wynika, by przyjęte w planie regulacje uniemożliwiały lokalizację inwestycji telekomunikacyjnych poza ograniczeniami wprowadzonymi w § 11 pkt 2. Dlatego też należało zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że zapisy te są rezultatem właściwego ważenia interesów i wartości, a przewidziane tam ograniczenia są dopuszczalne i nie pozostają w sprzeczności z art. 46 ust. 1 i 2 uwrust. 4.6. Po drugie, należało przyjąć, że użyte w § 11 pkt 2 wyrażenie "przestrzeń publiczna" zostało w sposób dostateczny zdefiniowane w § 4 ust. 1 pkt 15 planu miejscowego ("powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników, np. ulice, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery"). Poza tym należy wyjaśnić, że użycie w tej definicji zwrotów nieostrych nie może być poczytywane za błąd, ponieważ definicje zawarte w aktach normatywnych mają charakter przepisu prawa i tak jak pozostałe przepisy są poddawane procesowi interpretacji przy użyciu przyjętych w systemie prawa reguł wykładni (M. Zieliński, Wykładania prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 312-313). Również brak definicji określenia "widoczności z poziomu przechodnia", użytego w § 11 pkt 2 zaskarżonej uchwały, nie może prowadzić do uznania tego przepisu za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp, powodującego nieważność zaskarżonej uchwały w tej części. Zabieg definiowania zwrotów użytych w aktach normatywnych jest jednym, lecz nie jedynym sposobem mającym na celu wyjaśnienie ich znaczenia. Dookreśleniu użytych w przepisach prawa zwrotów o charakterze nieostrym służą bowiem aprobowane przez doktrynę i orzecznictwo reguły wykładni prawa, w tym dyrektywy nakazujące odwoływanie się do przyjmowania znaczeń zwrotów użytych przez prawodawcę, formułowanych w innych aktach normatywnych (wykładnia systemowa), czy też ustalenie znaczenia danego zwrotu użytego w przepisach na podstawie języka ogólnego/powszechnego (Ibidem, s. 315 i n.). Natomiast wynik tego dookreślenia, nawet gdyby przyjąć, że ma charakter uznaniowy, to jako jedna ze składowych rozstrzygnięcia przyjętego przez organ w procesie stosowania prawa, podlega sądowej kontroli (wyroki NSA z 22 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1512/22; sygn. akt II OSK 1510/22). 4.7. Przedstawione uwagi wskazują na niezasadność zarzutów naruszenia art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 uwrust oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z art. 46 ust. 1 uwrust, a także art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 upzp oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z art. 46 ust. 1 uwrust. 4.8. Z przytoczonych wyżej powodów niezasadne okazały się też pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Pp w zw. z art. 10 ust. 1 Pt oraz art. 46 ust. 1-2 uwrust w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 Pt oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 upzp w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 uidp. Odnosząc się do tych ostatnich zarzutów dodać jeszcze należy, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego ograniczają, ale nie prowadzą – nawiązując do art. 3 pkt 19 uidp – do eliminacji prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, skoro lokalizacja wyżej wskazanych urządzeń jest możliwa w obszarze objętym zaskarżonym planem, tyle że z ograniczeniami wynikającymi z ustaleń ujętych w § 11 pkt 2 planu miejscowego. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że skarżąca kasacyjnie została pozbawiana prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług w technologii mobilnej, za sprawą przyjęcia w planie miejscowym zasad lokalizacji urządzeń związanych z prowadzeniem tej działalności pozostających w granicach przysługującego organom gminy władztwa planistycznego. Świadczy zresztą o tym lokalizacja na terenie objętym planem stacji bazowych (mapa BTS dostępna na stronie internetowej www.beta.btsearch.pl). 4.9. Niezasadny jest także zarzut skierowany przeciwko uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11). Wymóg natomiast podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez sąd stanowiska prawnego, aby wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por.m.in. wyroki NSA z: 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 528/17; 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17). W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa i odzwierciedla przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny, tok rozumowania oraz argumentację prawną. Rozważania Sądu Wojewódzkiego są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie powodów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Wskazać należy, że WSA w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnia przyczyny, dla których oddalił skargę, w szczególności ustosunkował się do kwestionowanego § 11 pkt 2 planu oraz wyjaśnił istotę regulacji art. 46 ust. 1 uwrust. Analiza regulacji planu doprowadziła do wniosku, że nastąpiło ograniczenie możliwości lokalizowania masztów telefonii komórkowej, ale nie zakaz takich inwestycji. Fakt, że skarżący nie akceptuje tych wywodów nie może zostać zwalczony poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa i hipotetycznych wad uzasadnienia, lecz poprzez postawienie zarzutów naruszenia przepisów materialnych. 4.10. Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 oraz art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 usg. Zarówno art. 151 jak i art. 147 § 1 Ppsa należą do grupy tak zwanych przepisów wynikowych, stanowiących jedynie prawną podstawę odpowiednio: orzeczenia oddalającego skargę oraz stwierdzającego nieważność uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa. W związku z powyższym nieskuteczność wcześniej poddanych ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania czyni nieskutecznymi zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów o charakterze wynikowym. 4.11. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 4.12. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.