VII SA/Wa 1303/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Tomasz Janeczko, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. [...] (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm. dalej "upea"), po rozpatrzeniu zażalenia Z K- utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...] lutego 2021 r. nr [...] nakładające grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego WINB decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] tj. rozbiórki ogrodzenia działki nr [...] obr. [...] w [...] w opisanych odcinkach. GINB decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymał ww. decyzję w mocy. Organ wskazał, że WINB upomnieniem z [...] lipca 2018 r. wezwał zobowiązaną do niezwłocznego wykonania obowiązku. Obowiązek nie został wykonany, co potwierdziła kontrola w dniu [...] sierpnia 2018 r. Z tego względu organ I instancji wystawił w dniu [...] września 2018 r. tytuł wykonawczy nr [...]. Kontrola w dniu [...] stycznia 2021 r. potwierdziła niewykonanie obowiązku. Z tego względu WINB wydał ww. postanowienie z [...] lutego 2021 r. zastrzegając, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie 90 dni od daty jego doręczenia orzeczone zostanie wykonanie zastępcze na koszt zobowiązanej. GINB wskazał, że zgodnie art. 119 § 1 upea grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z § 2 grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Ponadto przytoczył art. 7 § 2 upea i art.121 § 2 upea. Podkreślił, że z zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 upea) wynika, że pozostawienie organom przez ustawodawcę swobody co do wysokości grzywny i wyboru środka, obliguje do uzasadnienia stanowiska. Przewidziana w art. 121 § 1-4 upea możliwość nałożenia grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego. Organ egzekucyjny powinien doprowadzić do wykonania obowiązku, a zważywszy, że grzywna może być nałożona tylko raz (art. 121 § 4 upea), jej wysokość powinna realnie wpływać na zobowiązanego. Zaznaczył, że grzywna nie jest karą. Podkreślił, że egzekucja dotyczy wykonania obowiązku rozbiórki ogrodzenia. WINB nałożył grzywnę 7.000 zł, której wysokość nie przekracza granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, w tym zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności. Wynika z nich obowiązek zastosowania przez organ dolegliwości niezbędnej do realizacji obowiązku i zaprzestania jej stosowania, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Wyjaśnił, że organ egzekucyjny - co do zasady - nie ma może odstąpić od nałożenia grzywny, bowiem w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z Prawa budowlanego dysponuje tylko dwoma środkami egzekucyjnymi - grzywną w celu przymuszenia i wykonaniem zastępczym i stosuje je w tej kolejności, co wynika z art. 122 § 2 pkt 2 upea. Dalej GINB zaznaczył, że środek egzekucyjny powinien być jak najmniej uciążliwy (art. 7 § 2 u.p.e.a.) dla zobowiązanego, co jednak nie może niweczyć celu egzekucji. Dlatego - wbrew zarzutom zażalenia, zastosowany środek egzekucyjny jest i tak mniej uciążliwy dla zobowiązanej, niż wykonanie zastępcze. Zobowiązana uchyla się od wykonania obowiązku już od 5 lat, co tym bardziej uzasadnia nałożenie grzywny w podanej wysokości, na co wpływa też jednorazowość tego środka, który musi być tak dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Dodał, że zobowiązana może uniknąć grzywny, jeśli wykona obowiązek. Odnosząc się do zarzutów zażalenia wyjaśnił, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a taki skutek chciałaby osiągnąć strona podważając celowość wykonania rozbiórki. Celem postępowania egzekucyjnego jest wyegzekwowanie obowiązku, a nie ponowne rozpatrywanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Skargę na to postanowienie złożyła Z K zarzucając, że organ pomija aspekty formalno-prawne i merytoryczne dotyczące zgodnego z prawem przebiegu północnej granicy jej działki według stanu z 1 września 1939 r., co ma zasadnicze znaczenie w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."). W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 119 upea, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym. W myśl art. 121 § 4 i 5, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenie. W tej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie wykonała obowiązku nałożonego decyzji WINB decyzją z [...] października 2016 r., to jest nie rozebrała ogrodzenia. W konsekwencji organ egzekucyjny zobowiązany był do zastosowania środków przewidzianych w przepisach ustawy egzekucyjnej. W tym celu skarżąca została - w pierwszej kolejności - wezwana do dobrowolnego wykonania obowiązku w terminie 7 dni od dnia doręczeniu jej upomnienia w trybie art. 15 § 1 upea, a wobec jego niewykonania prawidłowo w dniu [...] września 2018 r. organ wystawił tytuł wykonawczy, który wszczął postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie. Podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż zmierzały do zakwestionowania egzekwowanego obowiązku. Natomiast – jak słusznie wyjaśnił GINB – w postępowaniu egzekucyjnym organ nie posiada kompetencji do kontrolowania decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego. Tym samym nie może badać zarówno zasadności, jak i wymagalności egzekwowanego obowiązku, o czym stanowi art. 29 § 1 upea. (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 86/20 - CBOSA). Z tej przyczyny w zażaleniu zobowiązany może kwestionować tylko wybór środka egzekucyjnego albo wysokości wymierzonej grzywny. Podkreślić również należy, że art. 122 § 2 pkt 2 upea zawiera zasadę, zgodnie z którą w sprawach obowiązków z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia poprzedza zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego. W sprawach dotyczących egzekucji obowiązku z zakresu prawa budowlanego, oczywiste jest, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dotkliwym niż wykonanie zastępcze (zob. P. M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydanie VII, WK 2015, LEX/el). Wykonanie zastępcze jest bowiem środkiem bezzwrotnym, który zazwyczaj generuje większe koszty dla zobowiązanego. Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest natomiast wywarcie dodatkowej presji w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Presja ta ustaje z chwilą wykonania obowiązku, a grzywna może być umorzona lub zwrócona. Zdaniem Sądu, wydając zaskarżone postanowienie GINB prawidłowo ocenił stan sprawy, zastosował właściwie przepisy upea. Wymierzając grzywnę we wskazanej wysokości organ miał na uwadze art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. i odpowiednio uzasadnił jej wysokość. Z podanych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę, jako bezzasadną.