II OSK 1681/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1525/21 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 12 sierpnia 2021 r., GM-DGM-7.530.104.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarze morza terytorialnego morskich wód wewnętrznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz M. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1525/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z 12 sierpnia 2021 r., nr GM-DGM-7.530.104.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarze morza terytorialnego morskich wód wewnętrznych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie z 7 lipca 2021 r., GPG-I.61212.9.21.EZ(2) (pkt I) i zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II). Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie z 7 lipca 2021 r., GPG-I.61212.9.21.EZ(2) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie na rzecz M. sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarze morza terytorialnego oraz morskich wód wewnętrznych dla kabli odprowadzających energię elektryczną z planowanej "Morskiej Farmy Wiatrowej [...]" na ląd. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: 1) art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez uznanie, że w sprawie nie wystąpiły przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ, 2) art. 26 ust. 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2135 z późn. zm., dalej: "u.o.m.") przez błędną wykładnię przepisu, zakładającą możliwość wydania nieograniczonej liczby pozwoleń na układanie lub utrzymywanie kabli lub rurociągów w tej samej lokalizacji na obszarach morskich. Ponadto w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego postanowienia organu z 12 sierpnia 2021 r., znak GM-DGM-7.530.104.2021, utrzymującego w mocy postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie z 7 lipca 2021 r., znak GPG-I.61212.9.21.EZ(2) o odmowie wszczęcia postępowania; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. i uwzględnienie skargi skarżącej. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi w całości z uwagi na to, że nie ma ona uzasadnionych podstaw oraz o zasądzenie od Ministra na rzecz spółki kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona podtrzymała stanowisko i argumentację przedstawioną w sprawie. W replice na powyższe pismo Minister Infrastruktury zakwestionował stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 61a k.p.a. Powody uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ zostały wymienione art. 61a § 1 k.p.a. Są nimi: 1) żądanie wszczęcia postępowania przez osobę niebędącą stroną oraz 2) inne uzasadnione przyczyny. W niniejszej sprawie nie podnoszono wątpliwości co do statusu skarżącej kasacyjnie jako strony, o której mowa w art. 28 k.p.a., natomiast organy obu instancji uznały, że "inną uzasadnioną przyczyną" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. jest prowadzone przez Dyrektora Urzędu Morskiego postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwoleń na układanie i utrzymywanie kabli na obszarze morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego, na podstawie art. 26 ust. 1 u.o.m. z wniosków S. sp. z o.o. w sprawie uzyskania pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej dla przedsięwzięcia "Morska infrastruktura przesyłowa [...]" do wyprowadzenia mocy z morskich farm wiatrowych na ląd (obszar wspólny – ok. 85 % powierzchni obszaru wnioskowanego przez skarżącą) oraz T. S.A. w sprawie wydania pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w polskich obszarach morskich (niezbędnych do wyprowadzenia mocy z planowanych do budowy morskich elektrowni wiatrowych na obszarach oznaczonych jako 14.E.3 i 14.E.4) (obszar wspólny – ok. 8 % powierzchni obszaru wnioskowanego przez skarżącą). Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji słusznie wskazał, że wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podlegający ścisłej wykładni wyjątek od zasady, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, poprzedzonej przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Zatem przyczyny odmowy wszczęcia postępowania muszą być oczywiste i obiektywne. W zaskarżonym wyroku słusznie podniesiono, że ani w przepisach u.o.m. ani w innych uregulowaniach prawnych nie ma "normy prawnej, która wprost, w sposób wyraźny, zakazywałaby składania wniosków o wydanie pozwolenia ustalającego lokalizację i warunki utrzymywania kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego, w sytuacji w której inny podmiot wystąpił wcześniej z tego rodzaju wnioskiem obejmującym, chociażby w części, ten sam obszar" (s. 9 uzasadnienia). Ponadto, co należy również wziąć pod uwagę, postępowanie administracyjne w sprawie pozwoleń na układanie i utrzymywanie kabli na obszarze morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego nie jest objęte mechanizmem postępowania rozstrzygającego, o którym mowa w art. 27d, stosowanego w przypadku złożenia więcej niż jednego wniosku na realizację inwestycji wymienionych w art. 23 ust. 1 u.o.m. w wyłącznej strefie ekonomicznej. Nie sposób też zgodzić się z zarzutem błędnej wykładni art. 26 ust. 1 u.o.m. zakładającej możliwość wydania nieograniczonej liczby pozwoleń na układanie lub utrzymywanie kabli lub rurociągów w tej samej lokalizacji na obszarach morskich. Otóż jak już wyżej podniesiono Sąd w zaskarżonym wyroku stwierdził, że "brak jest "normy prawnej, która wprost, w sposób wyraźny, zakazywałaby składania wniosków o wydanie pozwolenia ustalającego lokalizację i warunki utrzymywania kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego, w sytuacji w której inny podmiot wystąpił wcześniej z tego rodzaju wnioskiem obejmującym, chociażby w części, ten sam obszar". Stwierdzenie to: po pierwsze, odnosi się do wniosków uruchamiających postępowanie administracyjne, a nie do pozwoleń. Po drugie, nie daje podstaw do uznania za dopuszczalne wydanie nieograniczonej liczby przedmiotowych pozwoleń w tej samej lokalizacji, a jedynie wskazuje na brak normy, która by wprost zakazywała składania wspomnianych wniosków. Z wyżej wskazanych względów nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Według ugruntowanego stanowiska w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., będących tak zwanymi przepisami wynikowymi jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Tak więc nieskuteczność zarzutów naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego pociąga za sobą nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. (por. m.in.: wyrok NSA z 19.10.2021 r., II GSK 1224/21, LEX nr 3248455; wyrok NSA z 10.02.2022 r., III OSK 5028/21, LEX nr 3315335). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.