I GSK 691/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. Sp. z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 886/21 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 29 lipca 2021 r. nr 345/2021 w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 886/21 po rozpoznaniu skargi H. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. (dalej "spółka", "strona" albo "skarżąca"): 1. uchylił decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] lipca 2021 roku, numer [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opocznie numer [...] z dnia [...] maja 2021 roku i postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opocznie numer [...] z dnia [...] lutego 2019 roku; 2. zasądził od Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi na rzecz H. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2017, w tym o płatność ONW strefa nizinna I oraz strefa nizinna II. Powierzchnia zadeklarowanych we wniosku działek wynosiła 94,70 ha. Decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie przyznał Spółce płatność ONW strefa nizinna I w wysokości 2 619,08 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1 812,73 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz odmówił przyznania płatności ONW strefa nizinna II i nałożył sankcję w wysokości 10 781,76 zł. Następnie do siedziby Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie wpłynęły przekazane pisma E. B. datowane na 20 grudnia 2017 r., w których autorka pisma wskazała na możliwość wystąpienia nieprawidłowości dotyczących płatności. W związku z powyższym pismem wystąpiło podejrzenie, że w sprawie mogły zostać stworzone sztuczne warunki. Z uwagi na powyższe, analizie poddane zostały również wnioski o przyznanie płatności D. M., A. M. , K. P., P. L., Z. B., D. Z., A. B. oraz W. Sp. z o.o. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie wydał postanowienie o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017 zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z [...] maja 2018 r. W wyniku przeprowadzenia postępowania decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie uchylił dotychczasową decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie przyznania spółce H. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017 oraz odmówił przyznania wszystkich płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW), o które strona ubiegała się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skarżącej nie można uznać za podmiot samodzielnie prowadzący działalność rolniczą, posiadającą autonomię w zakresie zarządzania swoim gospodarstwem. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ pierwszej instancji w dniu wydania decyzji ostatecznej z 17 maja 2018 r. nie miał wiedzy, o stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, co uzasadniałoby odmowę przyznania wnioskowanych płatności. Fakt ten, nowy i istotny dla sprawy przyznania płatności, nie był znany organowi, bowiem ujawniony został po wydaniu decyzji nr [...]. Organ uzyskał wiedzę w tym zakresie dopiero, w toku postępowania wznowieniowego pozyskując z Prokuratury Okręgowej protokół z przesłuchania Z. B., A. B., P. L., K. P., D. M. oraz A. M. w sprawie o sygn. [...], z zeznań złożonych w prokuraturze wynikały okoliczności które bez wątpliwości uzasadniały zastosowanie instytucji wznowienia postępowania. Skarżąca zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 886/21 ją uwzględnił. Sąd I instancji podkreślił, że organ powołuje się na wiedzę pozyskaną w toku postępowania wznowieniowego z protokołów przesłuchania świadków udostępnionych przez Prokuraturę Okręgową w Piotrkowie Trybunalskim w listopadzie 2020 r., to z całą pewnością ujawnione w ten sposób okoliczności nie mogły stanowić w niniejszej sprawie podstawy do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 17 maja 2018 r., bowiem Kierownik BP ARiMR w Opocznie wznowił przedmiotowe postępowanie 14 lutego 2019 r. W momencie zatem wznowienia postępowania organ nie mógł znać treści zeznań złożonych w Prokuraturze przez Z. B., A. B. , P. L., K. P., D. M. oraz A. M.w sprawie o sygn. [...]. Faktyczną przyczyną wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 17 maja 2018 r. w przedmiocie przyznania skarżącej płatności ONW na rok 2017, były informacje pozyskane z pism E. B. (obecnie P.) z 20 grudnia 2017 r. Sąd I instancji podkreślił, że istotnym jest ustalenie, czy w dacie rozpoznawania wniosku i wydawania decyzji z 17 maja 2018 r. przyznającej płatności, organ dysponował danymi wynikającymi z pism E. B. (obecnie P.) z 20 grudnia 2017 r. Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji błędnie przyjęły, że istnieje podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego postanowieniem z 14 lutego 2019 r., a następnie uchylenia własnej decyzji z 17 maja 2018 r. i odmowy przyznania płatności. Podkreślono, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 17 maja 2018 r. w przedmiocie przyznania spółce H. płatności ONW na rok 2017 organy administracji w ramach dokonywanych ustaleń faktycznych pominęły bowiem treść pism E. B. z 20 grudnia 2017 r. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził naruszenie przez organy administracji obu instancji przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem wbrew art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. nie dokonały analizy całokształtu zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnie oceniły, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Następnie skarżąca, na podstawie przepisu art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a." zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2022 roku, sygnatura akt: III SA/Łd 886/21 w części, w jakiej Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzje organu I instancji, to jest co do punktu 1. wskazanego wyroku. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła - naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 października 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a." w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opocznie, które to decyzje były obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającej na rażącym naruszeniu przepisów o wznowieniu postępowania poprzez wznowienie postępowania na podstawie okoliczności znanych organowi administracji publicznej w dniu wydania decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i wniosła o: 1) rozpoznanie sprawy na rozprawie, przy czym w związku z przepisem art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 roku, poz. 2095 ze zm.) przeprowadzenie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku; 2) na podstawie przepisu art. 188 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] lipca 2021 roku numer [...] oraz - na podstawie przepisów art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 193 in principia p.p.s.a. - stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opocznie z dnia 6 maja 2021 roku; ewentualnie, w razie nieuwzględnienia wniosku na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. - wnoszę o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest to, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo uchylił decyzję organów obu instancji wskazując, że na gruncie rozpatrywanej sprawy nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z kolei, skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że Sąd I instancji powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, a nadto - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - stwierdzić nieważność poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Odnosząc się merytorycznie do tej kwestii należy wskazać, że do wznowienia postępowania na podstawie, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. niezbędne jest łączne stwierdzenie czterech przesłanek, a zatem ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy; okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, ale istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, a okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. W sytuacji, gdy którykolwiek z tych warunków nie został spełniony, niemożliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), stąd podkreśla się konieczność zawężającej wykładni przepisów o wznowieniu postępowania oraz zapewnienia stronie wznowionego postępowania wszelkich gwarancji procesowych. Niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w toku postępowania pierwotnego czy przeoczenie okoliczności znanych organowi w chwili wydawania decyzji ostatecznej nie mogą być podstawą do wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. K. Sobieralski, Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II. Część 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, pod red. B. Adamiak, G. Łaszczyca, A. Matan, K. Sobieralski, Warszawa 2019, LEX). W doktrynie podnosi się jednocześnie, że wady wymienione w art. 145 § 1 w tym pkt 5 k.p.a. są istotnymi wadami postępowania. [...]. Mogą spowodować więc jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Z kolei, wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tkwią w samej decyzji, a jej skutki prawne zostają uchylone od samego początku. W literaturze i orzecznictwie dominuje co do zasady paradygmat niekonkurencyjności obu trybów, czyli wznowienia i stwierdzenia nieważności. Stąd przyjmuje się, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności. Nadzwyczajne tryby postępowania (wznowieniowe i nieważnościowe) oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Wady proceduralne, wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. jako przesłanki wznowienia, zostały wyłączone przez ustawodawcę z podstaw nieważności decyzji i stanowią zamknięty katalog wad postępowania, które uzasadniają jego wznowienie. Jest to konsekwencja zarówno niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, jak i gradacji wad decyzji administracyjnej, która zakłada konieczność odróżnienia wadliwości powodujących wzruszalność decyzji od wad powodujących jej nieważność (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 145). Na gruncie rozpatrywanej sprawy wadliwie uznaną przez organy przesłanką wznowienia postępowania była okoliczność przewidziana na gruncie art. 145 § 1 w tym pkt 5 k.p.a., a więc wada postępowania administracyjnego, a nie wada samej decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi trafnie stwierdził, że organ I instancji powziął wiedzę na temat treści pisma E. B. (P.) z 20 grudnia 2017 r. już w dniu 16 stycznia 2018 r., a zatem kilka miesięcy przed wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2018 r. Wynika to z akt administracyjnych, w którym pismo E. B. zostało opatrzone prezentatą biura podawczego Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie z dnia 16 stycznia 2018 r. W okresie między dniem 16 stycznia 2018 r. (pierwotny wpływ pisma) a dniem 17 maja 2018 r. (data wydania decyzji ostatecznej) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie nie podjął czynności zmierzających do weryfikacji okoliczności zawartych w piśmie E. (B.) P. Uczynił to dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia 14 lutego 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie ani Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi nie przedstawili żadnych dowodów na to, że pismo E. B. zostało doręczone w innym dniu niż 16 stycznia 2018 r. i pominęli okoliczność opatrzenia tego pisma prezentatą z datą 16 stycznia 2018 r. Okoliczności te zostały prawidłowo ocenione w zaskarżonym wyroku co doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji administracyjnych wydanych po wznowieniu postępowania na zasadzie błędnie rozumianej przesłanki o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tym samym Sąd I instancji uchylając decyzje organów obu instancji wydane po wznowieniu postępowania prawidłowo zastosował jako podstawę zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 p.p.s.a., a nie jak podnosi autor skargi kasacyjnej powinien zastosować art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Tego rodzaju sytuacja nie miała bowiem miejsca w rozpatrywanej sprawie, a wskazywane wady dotyczyły w gruncie rzeczy kwestii proceduralnej, nie zaś materialnoprawnych wad samej decyzji administracyjnej. Tym samym za chybione uznano zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zauważyć również należy, że w wyroku NSA w Krakowie z 9 kwietnia 1998 r., I SA/Kr 737/97, na który autor skargi kasacyjnej się powołał, Sąd stwierdził, że jeżeli organ wznowił postępowanie na podstawie okoliczności znanych mu w dniu wydania decyzji jest to naruszenie prawa, które nie powinno być tolerowane z punktu widzenia praworządności. Z tych względów Sąd na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U.1995.74.368) orzekł, jak w sentencji. W myśl wskazanego przepisu, decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast gdyby Sąd uznał, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach wówczas stwierdziłby nieważność decyzji lub postanowienia w oparciu o art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co nie miało miejsca w omawianym wyroku. W związku z powyższym niezasadne jest twierdzenie skargi kasacyjnej, że przytoczony wyrok daje podstawę do formułowania twierdzenia, że wznowienie postępowania w oparciu o okoliczności, które były organowi znane w dniu wydania decyzji pierwotnej powoduje, że decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym obarczona jest wadą nieważności. Stąd też na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku oddalając skargę kasacyjną w zakresie punktu pierwszego zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że sformułowany w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek pełnomocnika organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł skutkować ich przyznaniem, mimo oddalenia skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają zatem regulacji, która mogłaby stanowić podstawę prawną zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, w sytuacji zaskarżenia skargą kasacyjną wyroku sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę.