II SAB/Op 110/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi C. W. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez C. W. - reprezentowaną przez pełnomocnika adwokata D. B. - zwaną dalej skarżącą, jest bezczynność Wójta Gminy R., zwanego dalej również organem, w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 15 listopada 2021 r., skierowanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy R. o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej dokumentów zawierających "informacje dotyczące zasobu użytkowanych przez podmiot artykułów piśmienniczych i biurowych w latach 2015 - 2021, w tym w szczególności: dokumentów zawierających informację o rokrocznym zapotrzebowaniu na poszczególne rodzaje artykułów; dokumentów zawierających informacje o przetargach ogłaszanych i realizowanych przez podmiot w tym zakresie; dokumentów zawierających informacje o umowach zawieranych na dostawy tychże produktów; dokumentów zawierających informacje o cenach zakupionych towarów/środków na nie przeznaczonych; dokumentów zawierających informacje o tożsamym znaczeniu i zakresie". Jednocześnie skarżąca wskazała, że wnosi o udostępnienie żądanych informacji poprzez przesłanie ich poczta elektroniczną. Pismem datowanym na dzień 1 grudnia 2021 r. C. W. - reprezentowana przez pełnomocnika adwokata D. B. – złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Wójta Gminy R. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarga została złożona za pośrednictwem organu i wpłynęła do Urzędu Gminy R. w dniu 6 grudnia 2021 r. Pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. Drugi zarzut dotyczył naruszenia art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak realizacji wniosku polegający na pozostawieniu go bez odpowiedzi – a tym samym braku: decyzji odmownej oraz powiadomienia o okolicznościach wskazujących na brak możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. Na tej podstawie pełnomocnik skarżącej wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i przekazanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej opisał stan faktyczny sprawy. Wskazał, że wniosek C. W. nie został załatwiony w ustawowym terminie a organ nie przedłużył terminu załatwienia sprawy. Ponadto organ nie zawiadomił skarżącej o braku możliwości udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z uwagi na brak odpowiednich środków technicznych, nie wskazał na konieczność uiszczenia opłaty na poczet kosztów związanych z udostępnieniem informacji (kosztów przetworzenia informacji) i nie wskazał zaleceń zmiany wniosku co do sposobu lub formy przekazania informacji publicznej. Dalej wyjaśniono, że przez wzgląd na prowadzoną działalność gospodarczą, która ucierpiała w czasie pandemii COVID-19, skarżąca szukała nowych klientów dla oferowanych przez jej firmę produktów – artykułów biurowych i piśmienniczych, dlatego też złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w powyższym zakresie. W dniu 6 grudnia 2021 r. organ przekazał skarżącej wykaz artykułów piśmienniczych i biurowych najczęściej zamawianych przez Gminę R., skany "obrotów z kontrahentami" w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 października 2021 r. oraz dane statystyczne dostawcy za rok 2020 i 2021 (do 31 października 2021 r.). Jednocześnie organ poinformował skarżącą, że ilość zamawianych materiałów nie zobowiązuje Gminy do ogłoszenia przetargu w tym zakresie, a także, iż materiały, których dotyczy wniosek są zamawiane jako "zamówienie podprogowe" i w związku z tym organ nie zawiera umów na dostawę tychże produktów. W odpowiedzi na skargę z dnia 15 grudnia 2021 r. organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na błędne oznaczenie jako strony postępowania – organu nieistniejącego tj. "Urzędu Wójta Gminy R.", a w razie "skutecznego sprostowania oznaczenia strony przez Skarżącą umorzenie postępowania na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość, albowiem strona otrzymała w dniu 6 grudnia 2021 r. żądane informacje stanowiące przedmiot wniosku o dostęp do informacji publicznej". Organ zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa ani do działania bez podstawy prawnej. Przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest niewielkie i wynikało z przyczyn obiektywnych. Organ nie uchylał się od wykonania ciążącego na nim obowiązku, lecz uchybił nie ze swojej winy terminowi załatwienia sprawy, gdyż zakres wnioskowanych do udostępnienia informacji był bardzo szeroki i wymagał szeregu czynności przygotowawczych, a w szczególności analizy dokumentów, przygotowania zestawień i wykonania skanów. W piśmie z dnia 30 grudnia 2021 r. (data wpływu do Sądu 4 stycznia 2022 r.) zatytułowanym "Replika do odpowiedzi na skargę" pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko i wnioski sformułowane w skardze i dodatkowo wniósł o stwierdzenie, że działanie organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał również, że nie ma wątpliwości, iż skarga dotyczy działania Wójta Gminy R. Ponadto wyjaśnił, że otrzymana odpowiedź od organu jest wydrukiem systemu księgowego organu, który odpowiada na większość pytań wskazanych we wniosku. Nie udziela jednak odpowiedzi na pytania skarżącej dotyczące dokumentów zawierających informacje o cenach zakupionych towarów/ środków na nie przeznaczonych. Ponadto pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że co prawda organ stwierdził, iż nie zawiera żadnych umów na dostawę artykułów wskazanych we wniosku o udzielenie informacji publicznej, to jednak "od co najmniej sześciu lat zamawia wszystkie artykuły w jednej firmie tj. A Sp. z o.o. z siedzibą w O. (...)". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: u.d.i.p. Oceniając na wstępie dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu odnośnie do spraw rozpoznawanych w trybie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej K.p.a. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się skarżąca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że Wójt Gminy R. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W dalszej kolejności ustalenia wymagało, czy objęte żądaniem skarżącej informacje posiadają walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. W związku z tym wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. I tak, udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.). Informacją publiczną jest również informacja o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, treść wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych wyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich. W doktrynie wyrażany jest ponadto trafny pogląd, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przy czym pojęcie "dokumentu" trzeba rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za "dokument" w ogólności należy uznać każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych. W świetle powyższego Sąd uznał, że żądane przez skarżącą do udostępnienia dokumenty mają charakter informacji publicznej, dotyczą bowiem zasad i sposobu wydatkowania środków publicznych, czyli dysponowania majątkiem publicznym – majątkiem jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. W związku z ustaleniem, że rozpoznawana sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. wskazać należy, że wedle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona we wskazanym terminie, to - zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei w sytuacji, gdy zaistnieje podstawa do pobrania opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w myśl art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powiadamia wnioskodawcę o jej wysokości, w terminie 14 dni do dnia złożenia wniosku, i następnie udostępnia informację zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może również odmówić udostępnienia tej informacji z uwagi na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tą regulacją prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega również ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Odmowa taka następuje w formie decyzji administracyjnej. Organ w drodze decyzji administracyjnej może również umorzyć postępowanie w razie braku współdziałania wnioskodawcy z organem przez modyfikację wniosku, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku natomiast zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji przetworzonej, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ o swojej ocenie powinien powiadomić stronę wnioskującą, tak aby miała możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przewidziana w tym przepisie przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, a mianowicie, że jej żądanie będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Po upływie wyznaczonego terminu, nawet w sytuacji milczenia strony, organ, dla zrealizowania obowiązków wynikających z przepisów u.d.i.p., powinien albo udostępnić wnioskowaną informację albo wydać decyzję odmowną, wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Warto jeszcze wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż informacja ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. Informacja ma pozostawać w dyspozycji organu w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie, a udzielenie informacji publicznej nie może w szczególności polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3351/19 i powołane tam orzecznictwo). W przypadku zatem, gdy organ nie jest w posiadaniu żądanych informacji publicznych właściwą reakcją winno być poinformowanie wnioskodawcy, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, 3. wydanie, Warszawa 2016 r., s. 314). Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w sytuacji niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15). Sąd podkreśla, że w przypadku skarg na bezczynność w sprawach z zakresu informacji publicznej, w przypadku udzielenia przez podmiot zobowiązany informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p., przedmiotem kontroli sądu jest prawidłowość udzielonej informacji, a więc po pierwsze, czy odpowiada ona treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz po drugie, czy podmiot zobowiązany prawidłowo ustalił, że żądane dane nie mieszczą się w zakresie "pojęcia informacja publiczna" lub że część z nich nie podlega ujawnieniu. W sytuacji, gdy sąd administracyjny uzna, że podmiot zobowiązany błędnie uznał, iż określone dane nie stanowią informacji publicznej lub nie podlegają udostępnieniu - wówczas sąd powinien uznać, że organ znajduje się w bezczynności i zobowiązać go do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2685/17, CBOSA). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy, że organ w chwili otrzymania (wpływu) skargi do sądu na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej wnioskowanych informacji skarżącej udzielił. Z tych względów nie było podstaw do uwzględnienia skargi. Przy czym, odnosząc się do treści repliki do skargi złożonej przez pełnomocnika skarżącej, trzeba stwierdzić, że w przedstawionych przez organ dokumentach znajduje się informacja o rodzajach zakupionych towarów (materiałów biurowych) oraz o ich cenach. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że pełnomocnik skarżącej w skardze przyznaje, iż jego mocodawczyni złożyła do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej, gdyż szuka nowych klientów dla oferowanych przez jej firmę produktów – artykułów biurowych i piśmienniczych. W tym kontekście Sąd podkreśla, że realizacja prawa do informacji publicznej nie może służyć realizacji celów osobistych lub komercyjnych. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Celem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a..