I OSK 2685/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 44/17 w sprawie ze skargi J.K. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Burmistrza [...] na rzecz J.K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 44/17 po rozpoznaniu skargi J.K.: I. zobowiązał Burmistrza [...] do załatwienia wniosku skarżącego J.K. z dnia 16 maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdził, iż Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz III. zasądził od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: J.K. wnioskiem z dnia 16 maja 2017 r. wystąpił do Burmistrza [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej rejestru umów zlecenia i umów o dzieło z osobami, które nie prowadzą działalności gospodarczej (zwany "Zlecenia" Z oraz rejestru porozumień i innych umów zawartych (zwany "Porozumienia" P) przez Gminę. Informacja i zeskanowane dokumenty miały być przesłane na wskazany we wniosku adres mailowy. Pismem z dnia 30 maja 2017 r. (otrzymanym w tymże dniu) organ przesłał wnioskującemu żądane rejestry umów "P" i "Z" za 2016 r. wskazując, że w rejestrach dokonano anonimizacji danych osobowych osób prywatnych. W piśmie tym wskazano również podmiot udostępniający informację, dane osoby, która ją wytworzyła oraz dane osoby udostępniającej oraz datę udostępnienia informacji. W dniu 19 czerwca 2017 r. J.K. złożył skargę na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji, zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP polegające na ograniczeniu jego prawa do informacji publicznej i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 – dalej jako "u.d.i.p.") przez zastosowanie tego przepisu i nieuprawnione dokonanie anonimizacji rejestru umów "Z" w pozycji stron umów – imion i nazwisk osób prywatnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że udostępnił skarżącemu żądaną informację dokładając należytej staranności. Zdaniem organu w sprawie zachodziła konieczność anonimizacji danych osobowych i adresów ok. 140 osób prywatnych ze względu na ich prawo do prywatności. Jak podkreślono, ten zabieg był kompromisem między prawem wnioskodawcy do informacji, a prawem do ochrony danych osobowych kontrahentów, w szczególności z tej przyczyny, że J.K. publikuje uzyskane informacje w mediach społecznościowych. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest uzasadniona. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że nie jest sporne, iż informacje zostały w całości udzielone za wyjątkiem danych osobowych stron umów z rejestrów ("Z" i "P") i to, co dookreśla skarga, tylko w zakresie imion i nazwisk, bowiem skarżący nie kwestionuje anonimizacji pozostałych danych prywatnych – np. adresów. W ocenie WSA w Gorzowie Wlkp., stanowisko organu jest niezgodne z prawem. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd orzekający w niniejszym składzie podzielił dominujący w orzecznictwie pogląd, że przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej, zważywszy, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Dlatego podmiot (w tym osoba fizyczna) zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności. Uzasadnienie takiego stanowiska wynika stąd, że dane osobowe osób, z którymi zawarto umowy, umożliwiają ocenę, czy realizację umowy organ powierzył osobom posiadającym odpowiednią wiedzę i umiejętności pozwalające na jej wykonanie, a sama umowa nie była w istocie zakamuflowanym sposobem nieuprawnionego przepływu środków publicznych do osób prywatnych. Tak więc, przez sam fakt zawarcia umowy z podmiotem publicznym osoba fizyczna pozbawia się częściowo prawa do prywatności. Jeśli zatem umowa cywilnoprawna dotyczy wydatkowania publicznych środków, to osoba zawierająca taką umowę, powinna mieć świadomość, że w takiej sytuacji jej imię i nazwisko mogą zostać ujawnione. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ochrona prywatności realizowana jest w innym trybie niż procedował organ. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 u.i.d.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Samo zatem zakwalifikowanie informacji do kategorii informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego obowiązku udostępnienia tego rodzaju danych. Wśród ustaw zawierających przepisy dotyczące ochrony informacji liczną grupę stanowią ustawy chroniące informacje uzyskane w związku z wykonywanym zawodem lub działalnością. Zastosowanie tego trybu ochrony wymaga zatem prowadzenia tzw. ogólnego postępowania administracyjnego. W przypadku bowiem ustalenia, że dostęp do danej informacji mającej charakter informacji publicznej jest ograniczony ze względu na ustawowo chronioną tajemnicę należy wydać decyzję odmowną, o czym wprost stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem WSA w Gorzowie Wlkp. ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny daje podstawę do stwierdzenia, że organ nie udzielił w pełnym zakresie żądanej informacji i w tej mierze dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku. Z tych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd zobowiązał Burmistrza [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 16 maja 2017 r. poprzez udzielenie informacji w zakresie danych osobowych stron umów cywilnoprawnych (rejestr umów "Z’ i "P" – o ile dotyczą tego rejestru), to jest podanie imion i nazwisk. Jednocześnie w orzeczeniu podniósł, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu. Oceniając stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Burmistrz [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wnioskodawcy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: a. błędną wykładnię art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. polegającą na przyjęciu, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej mające miejsce ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy może nastąpić wyłącznie w trybie wydania decyzji odmawiającej udostępnienia danych osobowych, w sytuacji gdy możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych, poprzez tzw. anonimizację danych wrażliwych, w przypadku gdy te dane nie stanowią istoty żądanej informacji, b. niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. polegające na wadliwym uznaniu, że w sprawie strona skarżąca nie udostępniła informacji publicznej, w związku z czym powinna była wydać decyzję odmowną, w sytuacji gdy strona skarżąca żądaną informację udostępniła z zachowaniem zasady ochrony danych wrażliwych, 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 133 P.p.s.a. polegające na wydaniu przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia nieuwzględniającego wszystkich faktów wynikających z akt sprawy, w szczególności na pominięciu faktu, że strona skarżąca udostępniła stronie wnioskującej o udostępnienie informacji żądane informacje z zastosowaniem zasady ochrony dóbr wrażliwych, które to dobra nie stanowiły istoty żądanej przez wnioskodawcę informacji, b. art. 149 § 1 P.p.s.a. polegające na wadliwym jego zastosowaniu i przyjęciu, że strona skarżąca pozostawała w bezczynności, pomimo dopełnienia przez nią ustawowo określonego obowiązku i udostępnienia żądanej informacji publicznej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego aczkolwiek nie określają formy naruszeń. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jako bezzasadny należy uznać pierwszy z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wszystkich faktów wynikających z akt sprawy. Przypomnieć należy, że art. 133 § 1 P.p.s.a. wskazuje, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku przekazania akt sprawy do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że sąd orzeka wedle wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Sąd ma zatem obowiązek przyjąć stan faktyczny wynikający z administracyjnych akt sprawy, chyba że wykaże, iż w oparciu o znajdujący się w tych aktach materiał dowodowy nie da się ustalić stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 3/10 oraz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 262/10 ). Zatem do naruszenia tego przepisu dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy; gdy pominie istotną część tych akt; gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Skarżący kasacyjnie organ stawiając zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. powinien wykazać, które konkretnie zdarzenie wynikające z akt sprawy nie zostało uwzględnione przez wojewódzki sąd administracyjny oraz ich wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt I FSK 683/12). W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wskazał na żadną z okoliczności, która skutecznie prowadziłaby do wskazania, że sąd pierwszej instancji naruszył powołany przepis. Natomiast wskazuje w istocie, że naruszenie przez WSA w Gorzowie Wlkp. art. 133 § 1 P.p.s.a. polega na tym, że nie podzielił on argumentacji dotyczącej stosowania przez skarżącego kasacyjnie przepisów prawa materialnego. Taki zarzut nie dotyczy naruszenia przepisów prawa procesowego, lecz faktycznie dotyczy kwestii zastosowania przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego. Podobnie nie można uznać za usprawiedliwiony drugi z zarzutów postępowania, tj. art. 149 § 1 P.p.s.a. polegający na przyjęciu, że Burmistrz [...] pozostawał w bezczynności zakresie udostępnienia informacji publicznej. Należy wskazać, że w przypadku skarg na bezczynność w sprawach z zakresu informacji publicznej, w przypadku udzielenia przez podmiot zobowiązany informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p., przedmiotem kontroli sądu jest prawidłowość udzielonej informacji, a więc czy po pierwsze, odpowiada ona treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz po drugie, czy podmiot zobowiązany prawidłowo ustalił, że żądane dane nie mieszczą się w zakresie "pojęcia informacja publiczna" lub że część z nich nie podlega ujawnieniu. W sytuacji, gdy sąd administracyjny uzna, że podmiot zobowiązany błędnie uznał, iż określone dane nie stanowią informacji publicznej lub nie podlegają udostępnieniu - wówczas sąd powinien uznać, że organ znajduje się w bezczynności i zobowiązać go udostępnienia informacji publicznej. Naruszeniem tego przepisu byłaby zatem sytuacja, gdy mimo, że podmiot zobowiązany był w bezczynności, sąd uznał, że brak jest podstaw do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. W rozpoznawanej jednak sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, ponieważ WSA Gorzowie Wlkp. prawidłowo uznał, że dane osobowe osób fizycznych, z którymi Burmistrz [...] podpisał umowy cywilnoprawne podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Powyższe stanowisko wynika z utrwalonej już linii orzeczniczej Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Adminsitracyjnego wedle której dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej – i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, OSNC 2013, nr 5, poz. 67; wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 213/14, z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14, z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, CBOSA). Stanowisko to jest uzasadnione funkcją kontrolną dostępu do informacji publicznej, ponieważ poprzez kontrolę z jakimi osobami podpisywane są umowy zlecenie, zainteresowani mogą sprawdzić, czy umowa na wykonanie określonej usługi lub produktu została zawarta z osobą poosiadają właściwe kompetencje – a więc czy środki publiczne są wydawane w sposób racjonalny i gospodarny oraz czy umowa nie stanowi swego rodzaju narzędzia "korupcji politycznej", co w oczywisty sposób niszczy zasady działania demokracji lokalnej, której odzwierciedleniem jest funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 i 16 ust. 1 u.d.i.p. wskazać należy, że są one niezasadne. WSA w Gorzowie Wlkp. wskazał w pkt 7 uzasadnienia wyroku, że w przypadku ustalenia, że dostęp do informacji dotyczy danych objętych tajemnicą ustawowo chronioną, wówczas należy wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję odmowną. Wbrew natomiast zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie podniósł, że w sytuacji, w której znalazł się skarżący kasacyjnie jedynym sposobem jego postępowania było wydanie decyzji administracyjnej. Wskazać bowiem należy, że prawo do informacji publicznej jako uprawnienie obywatelskie mające swe źródło w art. 61 Konstytucji RP jest ważnym prawem politycznym rozwijającym w Polsce zasady demokracji bezpośredniej, w której obywatele sami mogą kontrolować działalność organów władzy publicznej. Zasady udzielenia informacji publicznej zostały określone w przepisach u.d.i.p. Ustawa ta określa w art. 13 u.d.i.p. regułę szybkiego udzielenia informacji publicznej. Priorytetem bowiem jest zawsze udzielenie zainteresowanemu w terminie podstawowym wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. informacji publicznej. W sytuacji, w której wniosek dotyczy informacji publicznej w postaci dokumentów, w których znajdują się dane objęte zakresem tajemnicy ustawowo chronionej – powinien ją udzielić anonimizując lub w inny sposób usuwając dane, do których dostęp, zgodnie z art. 5 ust. 1-2a u.d.i.p., jest ograniczony. Natomiast, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, która dotyczy tylko danych objętych tajemnicą ustawowo chronioną – wówczas podmiot zobowiązany odmawia udostępnienia takich danych wydając, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję administracyjną. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.