II SAB/Go 44/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza S. do załatwienia wniosku skarżącego J. K. z dnia [...] r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, iż Burmistrz S. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza S. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. J.K. wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. wystąpił do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej rejestru umów zlecenia i umów o dzieło z osobami, które nie prowadzą działalności gospodarczej (zwany "Zlecenia" Z oraz rejestru porozumień i innych umów zawartych (zwany "Porozumienia" P) przez gminę. Informacja i zeskanowane dokumenty miały być przesłane na adres e-mail [...]. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. (otrzymanym w tymże dniu) organ przesłał wnioskującemu żądane rejestry umów "P" i "Z" za 2016 r. wskazując, że w rejestrach dokonano anonimizacji danych osobowych osób prywatnych. W piśmie tym wskazano również podmiot udostępniający informację, dane osoby, która ją wytworzyła oraz dane osoby udostępniającej oraz datę udostępnienia informacji. 2. Dnia 19 czerwca 2017 r. wpłynęła do tutejszego sądu skarga J.K. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP polegające na ograniczeniu jego prawa do informacji publicznej i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 – dalej jako u.d.i.p.) przez zastosowanie tego przepisu i nieuprawnione dokonanie anonimizacji rejestru umów "Z" w pozycji stron umów – imion i nazwisk osób prywatnych. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] maja 2017 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi J.K. szeroko przedstawił rozumienie prawa dostępu do informacji publicznej w ujęciu doktryny i orzecznictwa podkreślając, że dane osobowe osób zawierających umowy cywilnoprawne z podmiotami publicznymi nie korzystają z ochrony i podlegają udostępnieniu. Wskazał również, ze jeśli organ uznał, iż w sprawie zachodzi konieczność wyłączenia jawności w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. to powinien wydać decyzję odmowną w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że udostępnił skarżącemu żądaną informację dokładając należytej staranności. Zdaniem organu w sprawie zachodziła konieczność anonimizacji danych osobowych i adresów ok. 140 osób prywatnych ze względu na ich prawo do prywatności. Jak podkreślono ten zabieg był kompromisem miedzy prawem wnioskodawcy do informacji a prawem do ochrony danych osobowych kontrahentów, w szczególności z tej przyczyny, że J.K. publikuje uzyskane informacje w mediach społecznościowych. Za niezasadny uznano zarzut niewydania decyzji w tym zakresie, gdyż – zdaniem organu – art. 16 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko w przypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w sytuacjach "gdy informacja jest udzielana z zachowaniem nadrzędnej zasady ochrony dóbr osobistych". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a p.p.s.a. ). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). 4. Niniejsza skarga dotyczy bezczynności Burmistrza w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2017 r. złożonego przez J.K. o udostępnienie informacji publicznej. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). 5. W sprawie jest niewątpliwe i niesporne, że Burmistrz jako organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP). Niewątpliwe i niesporne jest również, że żądane informacje (rejestr umów "Z" oraz rejestr umów "P") stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Informacją publiczną jest bowiem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W myśl natomiast art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powyższa zasada odnosi się w sposób bezpośredni do tzw. informacji prostych, to jest takich, które podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej je posiada, przy czym ich wyodrębnienie ze zbiorów informacji nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. 6. W sprawie nie jest sporne, że żądane informacje były informacją prostą bowiem organ nie podnosił, że dokonana anonimizacja danych osobowych kontrahentów wymagała przetworzenia informacji polegającego na przeprowadzeniu odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem wymagających podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych. Nie jest też sporne, że informacje zostały w całości udzielone za wyjątkiem danych osobowych stron umów z rejestrów ("Z", "P") i to, co dookreśla skarga, tylko w zakresie imion i nazwisk, bowiem skarżący nie kwestionuje anonimizacji pozostałych danych prywatnych – np. adresów. W ocenie składu orzekającego skarga jest w pełni zasadna zaś stanowisko organu jest niegodne z prawem. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, że przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej. Zważywszy, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Dlatego podmiot (w tym osoba fizyczna) zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności (por. wyroki: SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12, OSNC 2013/5/67; NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 maja 2016 r., II SAB/Go 33/16; WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r., II SA/Gd 447/13; WSA we Wrocławiu z 9 listopada 2016 r., IV SAB/Wr 183/16; WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2017 r., II SA/Łd 100/17; WSA w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2017 r., IV SA/Po 47/17; dostępne w CBOSA). Jeśli chodzi o uzasadnienie takiego stanowiska podkreśla się, że dane osobowe osób, z którymi zawarto umowy, umożliwiają ocenę, czy realizację umowy organ powierzył osobom posiadającym odpowiednią wiedzę i umiejętności pozwalające na jej wykonanie, a sama umowa nie była w istocie zakamuflowanym sposobem nieuprawnionego przepływu środków publicznych do osób prywatnych (por. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 roku, sygn. I OSK 2499/13, ZNSA 2015/5/180). Wskazuje się też, że przez sam fakt zawarcia takiej umowy z podmiotem publicznym osoba fizyczna pozbawia się częściowo prawa do prywatności. Jeśli zatem umowa cywilnoprawna dotyczy wydatkowania publicznych środków, to osoba zawierająca taką umowę, powinna mieć świadomość, że w takiej sytuacji jej imię i nazwisko mogą zostać ujawnione (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r., II SA/Gd 447/13). 7. Wskazać również należy, że ochrona prywatności realizowana jest w innym trybie niż procedował organ. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 u.i.d.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Samo zatem zakwalifikowanie informacji do kategorii informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego obowiązku udostępnienia tego rodzaju danych. Wśród ustaw zawierających przepisy dotyczące ochrony informacji liczną grupę stanowią ustawy chroniące informacje uzyskane w związku z wykonywanym zawodem lub działalnością. Zastosowanie tego trybu ochrony wymaga zatem prowadzenia tzw. ogólnego postępowania administracyjnego. W przypadku bowiem ustalenia, że dostęp do danej informacji mającej charakter informacji publicznej jest ograniczony ze względu na ustawowo chronioną tajemnicę należy wydać decyzję odmowną, o czym wprost stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. 8. Ustalony stan faktyczny i prawny dają zatem podstawę do stwierdzenia, że organ nie udzielił w pełnym zakresie żądanej informacji i w tej mierze dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Burmistrza do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. (pkt I wyroku) poprzez udzielenie informacji w zakresie danych osobowych stron umów cywilnoprawnych (rejestr umów "Z’ i "P" – o ile dotyczą tego rejestru), to jest podanie imion i nazwisk. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 sąd stwierdził, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu. Oceniając stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). W sprawie brak jest tego typu przesłanek. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. (pkt III wyroku).