IV SA/Po 47/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr) WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. w W. na decyzję P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2016 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] P. sp. z o.o. z siedzibą w W. ( dalej "P."), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez W. sp. z o.o. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2016 r., odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w zakresie imienia i nazwiska osoby wystawiającej fakturę z dnia [...] czerwca 2016 r. numer [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka podniosła, że osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, która jako czynny podatnik podatku od towarów i usług wystawia fakturę, podlega rejestracji w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej jako CEDIG). W myśl przepisów regulujących prowadzenie ww. ewidencji zamieszczone w niej dane są jawne, w szczególności dotyczy to imienia i nazwiska przedsiębiorcy. Konkludując skarżąca spółka stwierdza, iż otrzymała tylko część informacji o jednej fakturze, a wnioskowała o całość dla wszystkich faktur i wniosła o udostępnienie całej treści faktur. Dalej organ wskazał, iż w całości podtrzymuje stanowisko o zasadności odmowy udostępnienia danych wymienionych w zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji obejmującej imię i nazwisko osoby wystawiającej fakturę nastąpiło ze względu na prywatność osoby fizycznej, na co pozwala art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015, poz. 2058 ze zm.). Organ zwrócił uwagę, że dane zawarte w CEDIG są w oznaczonym zakresie jawne. Oznacza to, w myśl art. 38 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, iż każdy ma prawo dostępu do danych i informacji udostępnianych przez CEIDG. Takie rozwiązanie ma na celu zapewnienie powszechności dostępu do danych osób prowadzących działalność gospodarczą. Jest to rozwiązanie systemowe dotyczące jawności rejestru publicznego i oznacza, iż osoba uzyskująca wpis do tego rejestru jednocześnie godzi się, iż zamieszczone w nim dane są jawne, gdyż jawny jest sam rejestr. W tym sensie dane uzyskują przymiot jawności, ale tylko i wyłącznie jako część CEDIG. Nie oznacza to uchylenia innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego dotyczących określonych danych i możliwości odmowy dostępu do nich, w sytuacji gdy chodzi o uzyskanie konkretnej, zindywidualizowanej informacji, a nie dostęp do CEDIG. Należy podkreślić, że organ poprzez wydaną decyzję w żaden sposób nie utrudnia czy też nie uniemożliwia skarżącemu lub jakiejkolwiek innej osobie dostępu do danych z CEDIG. W ocenie organu skarżący nietrafnie powołuje się na zasadę jawności wpisów do CEDIG, gdyż przedmiotem sprawy nie jest dostęp do danych z tego rejestru, ale przekazanie informacji publicznej. Skarżący nie wnosi o udostępnienie informacji z CEDIG (czego organ nie może uczynić, gdyż nie jest podmiotem prowadzącym rejestr), ale o przekazanie konkretnych danych o kontrahentach organu. Oczywiście w ogólności te dane są ujawnione w różnych rejestrach publicznych, ale nie w powiązaniu z wykonywanie usług na rzecz P.. W tym przypadku, skarżącemu chodzi o konkretny, zindywidualizowany podmiot, który wystawił fakturę na rzecz P.. CEDIG nie zawiera takich danych i dlatego nie ma do nich zastosowania jawność i powszechność wpisów w rejestrze. Odnosząc się do wniosku o udostępnienie danych dotyczących faktur, P. pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. poinformowało, czy były wystawiane przedmiotowe faktury i przekazało dane, które nie zostały objęte decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła W.Sp. z o.o. z siedzibą w W. wskazując, że P. udostępniła tylko i wyłącznie część informacji publicznej, tj. numer faktury ([...]), datę wystawienia faktury ([...]czerwca 2016 r.) oraz kwotę ([...] zł). Natomiast nie udostępniła całej treści, np. numer NIP podmiotu wystawiającego fakturę. Należy zauważyć, iż zgodnie z bogatym orzecznictwem sądowoadministracyjnym całe treści faktur stanowią informację publiczną, a nie tylko i wyłącznie numer, data i kwota. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Ponadto organ podniósł, iż sama decyzja egzemplifikuje wprost imię i nazwisko, ale oczywistym jest, iż objęte nią są również takie dane jak NIP (Numer Identyfikacji Podatkowej), który ma charakter niepowtarzalny i jest przypisany do jednego, konkretnego podatnika. Zastrzeżenie imienia i nazwiska, a przekazanie NIP byłoby nieracjonalne, gdyż znajomość tego numeru umożliwia w bardzo łatwy sposób ustalenie imienia i nazwiska osoby do której jest przypisany np. w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej lub Krajowym Rejestrze Sądowym, które są jawne i umożliwiają wyszukiwanie osób poprzez podanie Numeru Identyfikacji Podatkowej. Na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 20017 r., poz. 718 ze zm. – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie udostępnieniu informacji publicznej. Podstawę prawną zapadłej w niniejszej sprawie decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze. zm.), obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powyżej przedstawionych uregulowań wynika, iż krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy, nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, a obejmuje także podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. W ocenie składu orzekającego P. Sp. z o.o. w Wolsztynie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy, co nie jest kwestionowane ani przez skarżącego, ani przez P.. Na marginesie wskazać wyłącznie należy, iż z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że jedynym wspólnikiem spółki jest Gmina W.. Z powyższego zatem wynika, że Spółka jest osobą prawną, ustanowioną przez jednostkę samorządu terytorialnego, która gospodaruje mieniem komunalnym, należącym w 100% do Gminy W.. Zgodnie zaś z art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Skoro majątek P. jest w całości majątkiem komunalnym i wykonuje ono także zadania publiczne, to jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, iż na podstawie art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnoszące się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Żądane przez skarżącego informacje odnoszące się do treści faktur wystawionych przez P. mają charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem sposobu wydatkowania majątku publicznego przez podmioty tworzące sektor finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.) Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że informacje o gospodarowaniu środkami publicznymi stanowią informację publiczną, dostępną w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (zob. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 34 ustawy o finansach publicznych, LEX OMEGA, wyd. 2011.02.15 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Po 29/14, LEX nr 1493295). Wyjątki od zasady dostępu do informacji publicznej wprowadza art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl ust. 1 powołanego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie ochronie podlegają dane podmiotu wystawiającego fakturę. Choć informacje dotyczące prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy, czy też inne prawem chronione tajemnice mogą stać się informacjami publicznymi ze względu na szeroko pojęty kontakt tych podmiotów z organami władzy publicznej czy to w ramach prowadzonego postępowania, czy jak w sprawie ze względu na wystawienie faktury z obowiązkiem zapłaty przez organ administracji publicznej, nie oznacza to jednak wyłączenia stosowania art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, znajduje zastosowanie przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczający dostęp do informacji publicznej z uwagi na potrzebę ochrony prywatności osoby fizycznej. Zatem spór w sprawie sprowadza się do oceny czy odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych podmiotu wystawiających fakturę, z powołaniem na przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zyskuje uzasadnienie. W ocenie składu orzekającego stanowisko organów obu instancji nie zasługuje na aprobatę, ponieważ przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W sprawie, wbrew ocenie organu, nie mamy do czynienia z prywatnością osoby fizycznej. Zdaniem Sądu podmiot realizujący usługę na rzecz organu państwa, który wystawił temu organowi fakturę to przedsiębiorca, czyli chociażby osoba fizyczna prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą. Taki podmiot chroni jedynie tajemnica przedsiębiorcy, która -zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury – rozciąga się na nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Stanowisko w tym zakresie zyskuje potwierdzenie w orzecznictwie, które Sąd czyni własnym stanowiskiem w sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2456/14; z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl – alej CBOSA). Zdaniem Sądu, tajemnica przedsiębiorcy nie rozciąga się w szczególności na firmę (czyli nazwę), formę organizacyjno – prawną, siedzibę, czy przedmiot prowadzonej działalności gospodarczej. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela zaprezentowany w orzecznictwie pogląd, iż przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej. Zważywszy, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Dlatego podmiot (w tym osoba fizyczna) zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 33/16; w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 447/13, CBOSA). Innymi słowy, w odniesieniu do podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, przedsiębiorcy nie może być mowy o takiej szerokiej prywatności, jak w odniesieniu do osoby fizycznej. Podmiot realizujący usługę na rzecz organu państwa poniekąd zgadza się i akceptuje ograniczenie swojej prywatności. Dane o kontrahentach organu państwa, takie jak ich imiona i nazwiska lub nazwa, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, OSNC 2013/5/67; wyroki: NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 213/14; z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14, CBOSA). Dane osobowe osób, z którymi zawarto umowy, umożliwiają ocenę, czy realizację umowy organ powierzył osobom posiadającym odpowiednią wiedzę i umiejętności pozwalające na jej wykonanie, a sama umowa nie była w istocie zakamuflowanym sposobem nieuprawnionego przepływu środków publicznych do osób prywatnych (por. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 roku, sygn. I OSK 2499/13, ZNSA 2015/5/180). Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż P. sp. z o. o. w W. niezasadnie odmówiło skarżącemu udostępnienia żądanej przez niego informacji publicznej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w sentencji.