III SA/Kr 491/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak- Sudyka Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Ewa Michna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. P. na czynność Wójta Gminy Z z dnia 20 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Wójta Gminy Z na rzecz skarżącej A. P. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zawiadomieniem z dnia 20 stycznia 2021 r., nr [...], Wójt Gminy, działając na podstawie art. 47a i art. 47b ustawy z dnia 17 maja 1978 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz.1990 dalej: p.g.k.) oraz na podstawie § 9 ust. 1 pkt 1) i 6) rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2012 ., poz.125, dalej: rozporządzenie) dokonał zmiany nr działki i aktualizacji danych ewidencji numeracji porządkowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w S, przez skreślenie numeru porządkowego [...] i wpisanie nr porządkowego [...] A. Odpis ww. zawiadomienia organ doręczył A. P. (dalej: skarżąca) Na ww. czynność Wójta Gminy Z, skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagała się stwierdzenia bezskuteczności ww. czynności w zakresie w jakim czynność ta dotyczyła skreślenia "numeru porządkowego [...]" i ustalenia "numeru porządkowego [...] A". Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, a to art. 9 ust. 1 pkt 1 i 6 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów z dnia 9 stycznia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 125; dalej jako "rozp.") przez jego błędne zastosowanie i wydanie zawiadomienia o aktualizacji danych ewidencji nieruchomości w zakresie ustalenia numeru porządkowego [...] A w sytuacji, gdy w sprawie nie występowała żadna ze wskazanych w przywołanym przepisie przesłanek uzasadniających zmianę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 2052, dalej k.p.a) z dnia w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy, tj. w szczególności w zakresie ustalenia: - zmian danych ewidencyjnych dotyczących miejscowości lub ulic i placów, – istnienia wad utrudniających wykorzystywanie istniejącej numeracji porządkowej budynku będącego współwłasnością skarżącej i uczestniczki, – historycznego ukształtowania ciągłości numeracji porządkowej budynku nr [...] dla budynku będącego współwłasnością skarżącej i uczestniczki, która z zabudowanych nieruchomości oznaczonych tym samym numerem porządkowym [...] historycznie jako pierwsza korzystała z tego numeru; – w konsekwencji czy istnieją, bądź nie istnieją okoliczności zachowania dotychczasowej numeracji porządkowej budynku, które mogą prowadzić do utrudnienia wykorzystywania numeracji; b. art. 78 § 1 k.p.a. przez brak przeprowadzenia dowodu z dokumentów załączonych do akt sprawy przez skarżącą, mimo że wskazywały na okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; c. art. 72 § 1 k.p.a. przez brak utrwalenia wyjaśnień skarżącej złożonych przed organem dwukrotnie w toku postępowania w formie adnotacji, co uniemożliwiło objęcie ich wynikami postępowania dowodowego; d. art. 10 §1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez brak poinformowania skarżącej o zakończeniu przedmiotowego postępowania i pouczenia skarżącej o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem zawiadomienia co do czynności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; e. art. 11 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez brak wskazania uzasadnienia i motywów zaskarżonej czynności oraz dowodów, na jakich organ oparł się, podejmując kwestionowaną czynność; f. art. 9 k.p.a. przez brak pouczenia skarżącej o przysługujących jej uprawnieniach związanych ze zmianą numeru porządkowego budynku, jak również brak pouczenia o sposobach zaskarżenia czynności; Skarżąca wniosła też przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów: decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 31 maja 1969 r., decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z decyzją o zatwierdzeniu projektu, wyrysu z mapy ewidencyjnej, wyciągu z korespondencji kierowanej do skarżącej i uczestniczki oraz poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz, zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżąca przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazała, że organ przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany numeru porządkowego, powinien dokonać analizy przedstawionych danych i zgromadzonych dokumentów, mając na uwadze treść obowiązujących przepisów. Skarżąca podniosła też, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało wypracowane stanowisko, zgodnie z którym obowiązkiem każdego organu administracyjnego jest wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podjęciu czynności. Tymczasem zawiadomienie z dnia 20 stycznia 2020 r. nie zawierało żadnego uzasadnienia, stąd, w ocenie skarżącej, nie wiadomo czy było ono zgodne z treścią przepisów prawa materialnego regulujących kwestię zmiany numeracji. Zdaniem skarżącej, już tylko ze względu na brak wskazania przez organ motywów podjętej czynności, winna ona zostać uznana za bezskuteczną. Dalej skarżąca podniosła, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego i nie wyjaśnił tym samym istotnych okoliczności sprawy, które pozwoliłyby mu na prawidłowe zastosowanie przepisów materialnych dotyczących zmiany numeracji porządkowej. W ocenie skarżącej, organ przede wszystkim nie wyjaśnił ciągłości historycznej dla budynku skarżącej związanej z korzystaniem z numeru [...]. Nadto organ pominął dowody z dokumentów przedstawionych w toku sprawy przez skarżącą oraz z jej pisemnego oświadczenia wskazującego na korzystanie dla oznaczenia tego budynku z numeru [...], co znajduje potwierdzenie także w zasobach samego Urzędu Gminy Z, i tym samym organ naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. Ponadto skarżąca zarzuciła, że dwukrotnie w toku postępowania stawiała się przed organem, składając wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie, z żadnej z tych czynności nie została sporządzona adnotacja, chociażby w formie elektronicznej. Skarżąca zaznaczyła, że złożone przez nią wyjaśnienia zawierały istotne informacje mające wpływ na wynik sprawy, co spowodowało naruszenie art. 72 § 1 k.p.a. Skarżąca podniosła też, nie organ, przed podjęciem zaskarżonej czynności, nie zapewnił jej możliwości skorzystania z prawa do wypowiedzenia się co do zebranego w toku postępowania materiału i dowodów, czym naruszył art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. Podniosła też, że brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie, pouczył stronę o przysługującym jej prawie, co skutkowało naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca zauważyła też, że zawiadomienie o aktualizacji numerów, poza brakiem uzasadnienia, nie zawierało także pouczenia o środkach zaskarżenia czynności, jak również nie informowało o przysługujących jej uprawnieniach w związku ze zmianą numeracji, co z kolei oznaczało naruszenie art. 9 k.p.a. Skarżąca wskazała, że brak uzasadnienia zaskarżonej czynności powodował, że nie była w stanie merytorycznie się do niej odnieść w skardze. Mimo wszystko, w oparciu o załączone do skargi dowody z dokumentów, podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 9 ust. 1 pkt 1 i 6 rozporządzenia. Zdaniem skarżącej, z przedstawionych dokumentów w sposób jasny wynikało, że budynek, będący obecnie jej współwłasnością, korzystał z numeru porządkowego [...] co najmniej od 1969 r. Podała, że jej rodzice, w wyniku zniszczenia poprzedniego budynku w wyniku pożaru, rozpoczęli postępowanie administracyjne mające na celu budowę nowego domu na tej działce. Numer budynku [...] był przez jej rodziców wykorzystywany i administracyjne przypisany do spalonego budynku, dlatego też po uzgodnieniach z ówczesnym Wójtem, numer ten miał być przypisany dla nowego planowanego budynku. Pod ten numer porządkowy, uzyskiwane były zatem wszystkie pozwolenia budowlane, które rozpoczęły się formalnie w 1969 r. Skarżąca podała, że ona i jej rodzina, w tym uczestniczka, korzystali z ww. numeru porządkowego nieprzerwanie przynajmniej od ponad 40 lat. Skarżąca podkreśliła, że w dokumentach sprawy nie znalazły się żadne z ww. dowodów, poza dokumentami przedstawionymi przez nią oraz wyciągiem z aktualnej listy osób zameldowanych pod numerem [....]. Podała też, że wyciąg nie zawierał historii zameldowania, a jedynie osoby zameldowane na dzień udzielenia informacji pod numerami [...] i [...] A. Przy czym już w tym momencie wątpliwość budził fakt pojawienia się w styczniu 2021 r. numeru [...] A w adresie skarżącej i uczestniczki, podczas gdy wszelka korespondencja do tego momentu, w tym także Wójta Gminy Z była kierowana do skarżącej pod numer porządkowy [...]. Skarżąca podała, że ani ona, ani uczestniczka, nigdy wcześniej nie były informowane o aktualizacji numeru budynku. Tym samym, w ocenie skarżącej, organ zdecydował o zmianie numeru budynku, jeszcze przed formalnym zakończeniem postępowania i zawiadomieniem strony. Podobnie, zdaniem skarżącej, rzecz się miała w stosunku do aktualizacji numeru działki ewidencyjnej, gdzie organ również nie wskazał motywów dokonanej czynności. W odpowiedzi Wójt Gminy Z wniósł o uwzględnienie skargi. Organ podał, że skarga jest zasadna w zakresie dotyczącym zarzutów naruszenia przepisów k.p.a., nie uznał natomiast podniesionych przez skarżącą zarzutów naruszenia prawa materialnego. Organ wskazał, że nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest następstwem wykonania przez organ gminy zadań wskazanych w art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.g.k. Dalej, wskazując na rozporządzenie, podał że brak opisanych cech numeracji porządkowej we wsi, a więc jeżeli numery porządkowe powtarzają się lub jeżeli zbiór numerów porządkowych nie jest ciągły i nie zapewnia przestrzennej regularności numeracji porządkowej, może być podstawą do rozważenia zmiany numeracji porządkowej nieruchomości. Podał, że w rozpatrywanej sprawie, dwa budynki w miejscowości S oznaczone są tym samym numerem porządkowym – [...]. Oczywistym jest, że takie zdublowanie numeru, musi prowadzić do utrudnień wykorzystywana numeracji, chociażby w przypadku doręczania korespondencji, czy dostarczania przesyłek. Podał, że niniejszej sprawie dysponuje materiałem dowodowym pozwalającym dokonać aktualizacji w zakresie, o którym mowa w zaskarżonej czynności, po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego. W związku z powyższym niemożliwe było uwzględnienie skargi przez organ w trybie art. art. 54 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ autokontrola jest dopuszczalna tylko w przypadku, gdy organ podziela wszystkie zarzuty skargi, także te dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ jak przyznał w odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Z, zawiadomienie w przedmiocie aktualizacji danych nie zawierało obligatoryjnych elementów, a skarżąca nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany numeru porządkowego. Nadto skarżąca nie została poinformowana o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, skutkujące uniemożliwieniem czynnego udziału strony w postępowaniu. Sąd podziela przy tym w całości pogląd wyrażony w wyroku z 18 listopada 2021 r., III SA/Kr 490/21 dotyczący analogicznego zawiadomienia zaskarżonego przez uczestniczkę B. F. Z tych to powodów tylko po krótce należałoby powtórzyć za uzasadnieniem z ww. wyroku, że co do zasady stanem pożądanym jest sytuacja, w której w przypadku wsi lub części wsi stanowiącej miejscowość, numery porządkowe są unikalne czyli nie powtarzają się, zapewniają przestrzenną regularność, a przy tym istnieje jeden ciągły zbiór numerów. W przypadku, gdy istniejący stan w zakresie numeracji porządkowej, nie spełnia tych wymogów, możliwe jest dokonanie aktualizacji numeracji, jednakże pod warunkiem, że dotychczasowa numeracja porządkowa budynków zawiera wady utrudniające jej wykorzystywanie. Brak spełnienia się tego warunku, uniemożliwia zmianę już ukształtowanej numeracji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że "jeżeli numery porządkowe powtarzają się (nie są unikalne) lub jeżeli zbiór numerów porządkowych nie jest ciągły i nie zapewnia przestrzennej regularności numeracji porządkowej, może być podstawą do rozważenia zmiany numeracji porządkowej nieruchomości. Jednakże samo stwierdzenie swoistej, opisanej wyżej, wadliwości numeracji porządkowej, nie jest wystarczającą przesłanką do wprowadzenia zmiany numeracji porządkowej, ponieważ ta wadliwość powinna mieć skutek w postaci utrudnienia wykorzystywania numeracji", "okolicznością, która może przemawiać przeciwko wprowadzeniu zmiany numeracji porządkowej nieruchomości, nawet jeżeli numeracja jest wadliwa z powodu braku ciągłości i przestrzennej regularności, jest potrzeba zachowania dotychczasowej, ukształtowanej nieraz w długim okresie historycznym, numeracji porządkowej nieruchomości. Zmiana tak ukształtowanej numeracji nieruchomości, nawet jeżeli wprowadzona zostanie ciągłość i przestrzenna regularność numeracji, może bowiem prowadzić także do utrudnienia wykorzystywania nowej numeracji, na przykład ze względu na ukształtowane przyzwyczajenia mieszkańców. Omawiana okoliczność została uwzględniona przez ustawodawcę w taki sposób, że wprowadzona została zasada zachowania w jak najszerszym zakresie dotychczasowych danych adresowych. Wynika to wprost z przytoczonego wcześniej przepisu art. 47b ust. 5 P.g.k., formułującego upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia wykonawczego oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu. Według treści wytycznych określenie szczegółowego zakresu informacji gromadzonych w bazach danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów, organizacja i tryb tworzenia, aktualizacja i udostępnianie tych baz powinno nastąpić z zachowaniem w jak najszerszym zakresie dotychczasowych danych adresowych" (wyrok WSA w Lublinie z 19 marca 2015 r., III SA/Lu 698/14). Zasadne jest zatem stwierdzenie, że aktualizacja numeracji porządkowej powinna zostać poprzedzona wnikliwą oceną, czy zostały spełnione przesłanki do jej przeprowadzenia, przy uwzględnieniu wskazanych powyżej okoliczności. W przypadku dokonania przez właściwy organ administracyjny aktualizacji ewidencji poprzez wprowadzenie zmiany dotychczasowej numeracji porządkowej, zawiadomienie o tej zmianie powinno zawierać uzasadnienie, z którego będzie jednoznacznie wynikać, jakie względy zadecydowały o potrzebie przypisania budynkowi nowego numeru porządkowego. Jak już powyżej wskazano, jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegająca kontroli sądu administracyjnego na skutek wniesionej skargi. Podjęte przez organ działanie o charakterze materialno-technicznym wywołuje skutki prawne w sposób pośredni, wywierając wpływ na sferę praw i obowiązków skarżącej. Przeprowadzenie kontroli przez Sąd administracyjny wymaga zapoznania się z motywami, jakie legły u podstaw dokonania czynności, co umożliwia ocenę, czy czynność została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem. Analiza zawiadomienia skierowanego do skarżącej wskazuje, że w tym przypadku nie zostały spełnione wymienione powyżej wymogi, co uniemożliwiło Sądowi w tej sprawie dokonanie kontroli legalności podjętej czynności w jej aspekcie materialnoprawnym. Zawiadomienie zawiera m.in. wskazanie na czym polega aktualizacja danych ewidencyjnych, podstawę prawną czynności, pouczenie o obowiązkach właściciela nieruchomości w zakresie oznaczenia numerem porządkowym i datę sporządzenia pisma. Wynika z tego, że czynność nie została umotywowana, jak również nie zostało zawarte w tym dokumencie pouczenie o przysługującej stronie skardze do sądu administracyjnego. Nie zostały zatem przedstawione racje, które przemawiały za zmianą numeru porządkowego, a także z jakich powodów w ocenie organu nie było zasadne utrzymanie w tym przypadku dotychczasowej numeracji. Przedstawiony przez organ tok rozumowania powinien być spójny, logiczny i wyczerpujący. Z uzasadnienia winno wynikać, na czym polega wadliwość dotychczasowej numeracji (brak ciągłości, przestrzennej regularności i unikalności) oraz na czym polegają utrudnienia wykorzystywania numeracji (§ 9 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia). Ponadto, w przypadku dokonania aktualizacji, powinno zostać wyjaśnione, jakie argumenty przemawiały przeciwko zachowaniu dotychczasowego stanu rzeczy, w szczególności gdy został on ukształtowany w długim okresie historycznym oraz czy z kolei ta zmiana nie będzie skutkować utrudnieniem wykorzystywania numeracji (art. 47b ust. 5 p.g.k. - por. wyrok WSA w Krakowie z 3 grudnia 2020 r. III SA/Kr 309/20). Z powodu przyznania przez organ w odpowiedzi na skargę, że zawiadomienie nie zawiera obligatoryjnych elementów, należało przyjąć, że okoliczność ta jest bezsporna pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, co więcej stała się ona podstawą do sformułowania przez organ stanowiska, że m.in. z tej przyczyny skarga jest zasadna, jakkolwiek organ podtrzymał stanowisko, że zaistniały przyczyny do zmiany numeracji. Dodatkowo organ potwierdził, że skarżąca nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany numeru porządkowego. Nadto skarżąca nie została poinformowana o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, skutkujące uniemożliwieniem czynnego udziału strony w postępowaniu. Wobec powyższego należy przyjąć, że organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 oraz art. 11 k.p.a. Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art 146 § 1 pkt 1 lit. c ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.