I GSK 1432/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1344/21 w sprawie ze skargi A. J.- P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 listopada 2020 r. nr 060000/71/386063/2020 w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1344/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. J.-P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 20 listopada 2020 r., nr 060000/71/386063/2020 w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - uchylił zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia oraz oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 31- zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 1-4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, dalej: ustawa COVID-19) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ rentowy winien udzielić skarżącej wyjaśnień, co do terminu złożenia wniosku o zwolnienie oraz terminu na złożenie deklaracji, podczas gdy z przepisu art. 31zq ust. 1 i art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19 wprost wynika, że płatnik jest obowiązany przesyłać deklaracje rozliczeniowe na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej: ustawa systemowa), co skutkowało wskazaniem podstaw przez Sąd do uchylenia decyzji Zakładu w sytuacji niespełnienia przez stronę przesłanki dotyczącej złożenia deklaracji rozliczeniowej w terminie do 30 czerwca 2020 r., b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. art. 46 ust. 1- ustawy systemowej poprzez uznanie, że skarżąca dopiero na wezwanie organu powinna złożyć deklaracje rozliczeniowe, podczas gdy zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy systemowej płatnik składek ma obowiązek składać deklaracje rozliczeniowe, a przepisy art. 31 zq ustawy COVID-19 tego obowiązku nie uchylają, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w zw. art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19 poprzez zalecenie, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ przeprowadził postępowanie zgodnie z wymogami k.p.a., podczas gdy organ nie może pominąć przesłanek wynikających z obowiązującego przepisu materialnoprawnego przewidzianego w art. 31 zq ww. ustawy COVID-19, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 15zzzzzn² ust. 2 ustawy COVID-19 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis powyższy znajduje zastosowanie do czynności kształtujących prawa i obowiązki strony, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne dla niej skutki, które strona powinna była dokonać przed dniem wejścia w życie powołanego przepisu, tj. przed dniem 16 grudnia 2020 r., przez co wypełniona została dyspozycja art.174 pkt 1 p.p,s.a., 2) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z z art.7, art. 7a i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) w wyniku błędnego przyjęcia, że organ uchybił ww. przepisom, a w konsekwencji niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji ZUS, pomimo braku podstaw do stwierdzenia uchybień ww. przepisom k.p.a., b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 31 zo ust.1 oraz art. 31 zq ust. 1-3 ustawy COVID-19 w związku z art. 180 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji przy materialnoprawnym braku podstaw do dokonania zawnioskowanego zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia wniosku oraz niezłożenie przez stronę deklaracji rozliczeniowej w terminie do 30 czerwca 2020 r. tj. terminie określonym wyżej wskazanymi przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania. Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo - art. 31zq ustawy COVID-19 zastosowanie mają przepisy k.p.a., w tym również art. 11 k.p.a. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 z późn. zm.), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22 i inne.). Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31zp ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a. W konsekwencji powyższego, w realiach sprawy, skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miał art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. W postępowaniu tym zastosowanie mają również art. 7 i art. 9 k.p.a. Stosownie do pierwszego z nich w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z mocy art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek z uchybieniem terminu (13 sierpnia 2020 r.), z art. 31zo ust. 1 ustawy Covid-19 (30 czerwca 2020 r.). Sąd wywiódł że skoro organ zauważył że wniosek został złożony po terminie, a wcześniej występowały problemy w komunikacji ze skarżącą, to powinien pouczyć skarżącą i wezwać do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, stosownie do art. 9 k.p.a. Organ uchybił tym wynikającym z ustawy obowiązkom. Sąd wskazał na możliwość i celowość zastosowania w ponownie prowadzonym przez organ postępowaniu art. 15zzzzzn2 ustawy Covid-19 i swoje stanowisko w tym zakresie uzasadnił celami, dla których ustawodawca uchwalił ustawę Covid-19, a stosowanie tych przepisów powiązał z normami wynikającymi z art. 7, art. 7a i art. 9 k.p.a. Dostrzegł, że w chwili załatwienia sprawy przez organ art. 15zzzzzn2 ustawy Covid-19 nie obowiązywał, bo wszedł w życie 16 grudnia 2020 r., jednak obejmuje on zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu Covid-19. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w trakcie postępowania poprzedzającego zaskarżoną decyzję doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. Niespełnienie przez organ obowiązku wynikającego z tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji podjętej w takich warunkach (wyrok NSA z 9 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 6/06). Wobec powyższych uwag zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie są uzasadnione. To stwierdzenie dotyczy również zarzutu naruszenia art. 46 ust. 1 ustawy systemowej, który to przepis stanowi, że płatnik składek jest obowiązany według zasad wynikających z przepisów ustawy obliczać, potrącać z dochodów ubezpieczonych, rozliczać oraz opłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy. Opis tego zarzutu nie jest adekwatny do treści przepisu. Wydaje się, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o art. 47 ust. 1 ustawy systemowej, ale naruszenia tego przepisu nie zarzucił. Zasadne jest również stanowisko sądu pierwszej instancji, że w ponownym rozpatrzeniu sprawy zastosowanie znajdzie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Przepis art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19 nie obowiązywał w dacie podejmowania przez organ zaskarżonej decyzji, co oznacza, że organ nie mógł naruszyć tego przepisu. Natomiast skład orzekający w przedmiotowej sprawie aprobuje stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 7 października 2021 r., sygn. akt I GSK 498/21), że należy dopuścić założenie, że terminy którym uchybiono przed wejściem w życie omawianego przepisu, ale w okresie obowiązywania stanu epidemii mogą zostać przywrócone w trybie tego przepisu. Zgodnie z art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19 "W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej (pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), przedawnienia (pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie (pkt 4), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (pkt 6) - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2)". Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że przepis ten obejmuje zdarzenia, które miały miejsce: "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu Covid-19". Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 poz. 491). Na aprobatę zasługuje konstatacja sądu pierwszej instancji, że mimo nieobowiązywania tego przepisu w chwili prowadzenia postępowania i wydawania decyzji przez organ, przepis ten musi być wzięty pod uwagę w trakcie sądowej kontroli zaskarżonego aktu. Sąd zwrócił uwagę na kontekst wynikający ze szczególnego okresu wywołanego epidemią i intencji ustawodawcy, który wprowadził do porządku prawnego tak bardzo korzystną z punktu widzenia interesów płatników- regulację prawną. Płatnicy składek nie powinni być traktowani w różny sposób, w zależności jedynie od tego, kiedy zostanie złożony wniosek i kiedy zostanie on rozpatrzony. Dla pogłębienia trafnej argumentacji zaprezentowanej przez sąd pierwszej instancji należy podkreślić, że zwolnienie przewidziane w art. 31zo ust. 3 ustawy Covd-19 jest jednym z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii Covid-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Celem tych regulacji jest udzielenie wsparcia przedsiębiorcom działającym w branżach, które zostały dotknięte wprowadzonymi zasadami bezpieczeństwa oraz ponoszącym koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. Reasumując, sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w czasie, gdy obowiązuje przepis art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19 pozwalający zniwelować płatnikom konsekwencje niedochowania wymogów wynikających z przepisów ustawowych nie jest władny, przy uwzględnieniu, że przepis ten ma zastosowanie do wszystkich zdarzeń, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu Covid-19, pominąć tej regulacji w ocenie zgodności z prawem zaskarżonego aktu, jak i postępowania poprzedzającego jego wydanie. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.