I OSK 829/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 902/21 w sprawie ze skargi M.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 8 października 2021 r. nr SKO.GN-70/6000/210/2021 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: SKO) z 8 października 2021 r., znak: SKO.GN-70/6000/210/2021, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, wyrokiem z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 902/21, oddalił skargę. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść zapadłego wyroku, a to art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP polegające na oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach skargi, co w istocie potwierdza niedopuszczalny prawnie pogląd, iż organ administracji publicznej (Prezydent Miasta Kielce) posiada kompetencje do wydawania rozstrzygnięcia w formie nieuregulowanej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a strona skarżąca de facto pozostaje pozbawiona prawa do złożenia odwołania, podczas gdy przepisy ustrojowe gwarantują możliwość zaskarżenia rozstrzygnięć wydanych w I instancji, 2. naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść zapadłego wyroku, a to: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach skargi, podczas gdy w świetle okoliczności występujących w niniejszej sprawie, w związku z faktem, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane z oczywistym naruszeniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co w konsekwencji doprowadziło do tego, iż to de facto organ administracji publicznej może wydawać rozstrzygnięcia bez żadnej kontroli, bez podawania żadnych merytorycznych powodów, a stanowisko takie znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonym wyroku, b) art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie rozprawy i o zasądzenie na rzecz M.W. zwrotu kosztów postępowania za obie instancje z uwzględnieniem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oczywiście niezasadna. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, gdy oddala skargę kasacyjną. Podstawy skargi kasacyjnej opierają się na założeniu, że pismo Prezydenta Miasta Kielce z 16 sierpnia 2021 r., którym poinformowano skarżącą, że jej wniosek z 8 czerwca 2021 r. o wyrażenie zgody na przeniesienie własności nieruchomości został rozpatrzony negatywnie, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.). Dla porządku wyjaśnić należy, że decyzją administracyjną (w znaczeniu materialnym) jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej jednostki w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. W znaczeniu procesowym decyzja odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie i rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzjami są te akty, które zostały wydane w postępowaniu uregulowanym przepisami k.p.a. i odpowiadają, co do formy, wymogom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. O tym, czy dany akt jest decyzją, czy też nie, nie przesądza jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. W orzecznictwie przyjęto, że niezbędnymi elementami decyzji administracyjnej są: oznaczenie organu, wskazanie adresata, podpis oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Tego ostatniego koniecznego elementu decyzji, tj. rozstrzygnięcia, nie zawiera pismo z 16 sierpnia 2021 r. skierowane do skarżącej w odpowiedzi na jej wniosek o przeniesienie własności nieruchomości. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a., oznacza bowiem wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu administracyjnego prawa materialnego, a to oznacza, że musi ono odnosić się do "sprawy administracyjnej", a nie jakiejkolwiek sprawy. Zasadniczym więc warunkiem potraktowania pisma jak decyzji jest przede wszystkim załatwienie nim sprawy administracyjnej. Istotę sprawy administracyjnej określa natomiast art. 1 pkt 1 k.p.a., warunkując jej byt od istnienia kompetencji właściwego organu do rozstrzygnięcia sprawy, to jest wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Kompetencja do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej wynika nie z Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz z odrębnych przepisów przyznających danemu podmiotowi lub kategorii podmiotów odpowiednie uprawnienia w określonej dziedzinie. Kompetencja ta może wynikać z przepisów o właściwości organu administracji publicznej lub z przepisów powołujących dany organ do załatwiania spraw określonego rodzaju w formie decyzji administracyjnej albo z porozumienia zawartego między organem administracji publicznej a innym podmiotem. W wyjątkowych przypadkach kompetencja ta może wynikać również z rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia, na przykład wskazującego organ właściwy do załatwienia sprawy w sytuacji, gdy doszło do wyłączenia organu. Decyzją zatem może być tylko takie pismo, które stosownie do art. 104 § 1 i 2 k.p.a. załatwia jakąś sprawę administracyjną, co do zasady rozstrzygając ją co do istoty. Należy podkreślić, że w świetle art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Oznacza to, że strona może skorzystać z tego środka prawnego jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym istnieje nieostateczna decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania jest przy tym zobowiązany do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a zatem, czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Przy czym kwestia zbadania dopuszczalności odwołania wyprzedza zagadnienie terminowości jego wniesienia, a tym bardziej merytorycznej zasadności odwołania. Należy dalej wskazać, że sprawy ze stosunków prawnych, których przedmiotem są mieszkania komunalne znajdujące się w zasobie lokalowym gminy, mają ze swej istoty charakter cywilnoprawny. Sprawy te nie należą do sfery tzw. imperium, w ramach którego organy administracji publicznej korzystają z władztwa administracyjnego, w tym są uprawnione m.in. do wydawania decyzji administracyjnych, ale do sfery dominium, czyli do tej sfery, w której organy administracji publicznej wchodzą w cały szereg stosunków cywilnoprawnych jako osoby prawne (prawa cywilnego), a nie jako jednostki administracji publicznej. Tak więc w sprawach ze stosunków prawnych, których przedmiotem są mieszkania komunalne znajdujące się w zasobie lokalowym gminy, gmina w stosunku do mieszkańców występuje jako właściciel nieruchomości, działając jako właściciel majątku gminnego. Należy podkreślić, że w myśl art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych. Umowa zamiany nieruchomości jest umową o dwustronne przeniesienie własności nieruchomości i do jej zawarcia wymagana jest forma aktu notarialnego (art. 158 k.c.). W związku z tym zamiana nieruchomości nie następuje w formie decyzji administracyjnej, która uzasadniałaby zarazem właściwość sądu administracyjnego do jej kontroli (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2009 r., I OSK 49/09). W konsekwencji należy uznać, że działania poprzedzające zawarcie takiej umowy są negocjacjami w rozumieniu art. 72 kodeksu cywilnego, co oznacza, że odmowa organu administracji wyrażenia zgody na zamianę nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Prezydent Miasta Kielce kierując do skarżącej pismo z 16 sierpnia 2021 r. wykonywał uprawnienia właścicielskie względem nieruchomości gminnej. Pismo to dotyczyło więc sprawy o charakterze cywilnoprawnym. Gmina, w imieniu której działał Prezydent, występowała tu bowiem nie jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej, lecz jako właściciel majątku – podmiot stosunku cywilnoprawnego. Sąd I instancji stwierdził w zaskarżonym wyroku, że pismo Prezydenta Miasta Kielce z 16 sierpnia 2021 r. nie może być uznane za decyzję administracyjną. Sprawa, której dotyczy to pismo, jest sprawą indywidualną i należy do właściwości organu jednostki samorządu terytorialnego, ale nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Na poparcie swego stanowiska Sąd I instancji przedstawił obszerną argumentację. Skarżąca zakłada milcząco, że pismo z 8 czerwca 2021 r. stanowi rozstrzygnięcie, które należy uznać za decyzję administracyjną, dlatego stoi na stanowisku, że dopuszczalne jest wniesienie odwołania od tego pisma. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach bezpodstawnie – zdaniem skarżącej – postanowieniem z 8 października 2021 r. znak: SKO. GN-70/6000/210/2021, stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej od powyższego pisma, zaś Sąd I instancji z naruszeniem przepisów prawa wskazanych w petitum skargi kasacyjnej oddalił skargę na ww. postanowienie. Kasator nie podjął jednak próby podważenia stanowiska SKO, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, co do omawianej kwestii i nie wykazał jego błędności, w szczególności nie wykazał, że obowiązuje przepis prawa, z którego wynika kompetencja Prezydenta Miasta Kielce do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach zamiany lokali. Kasator natomiast skupił się na kwestiach dalszych – dotyczących prawa do wnoszenia odwołania od decyzji, aktualnych dopiero po wykazaniu, że w sprawie została wydana decyzja administracyjna. W ocenie Sądu Kasacyjnego nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, co zostało zasadnie stwierdzone przez organ odwoławczy i trafnie zaaprobowane w zaskarżonym wyroku. Jedynie zaś w przypadku wydania decyzji administracyjnej znajdującej określoną podstawę w normach prawa materialnego można mówić o prawie strony do złożenia odwołania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro w tej sprawie nie mogła być wydana decyzja administracyjna z powodu braku stosownej kompetencji Prezydenta Miasta Kielce, zaś skarżąca wniosła odwołanie, to musiało to skutkować wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Dlatego w realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób mówić o naruszeniu konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności, co skarżąca zarzuciła poprzez podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do treści drugiego z wymienionych przepisów uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez Sąd I instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a, pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Ponadto wskazany obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi, wynikający z powołanego przepisu, nie oznacza obowiązku szczegółowego odniesienia się do każdego zarzutu, ale rozpoznania sprawy w granicach wyznaczonych tymi zarzutami, co w tej sprawie niewątpliwie nastąpiło. Skarżąca uzasadniając omawiany zarzut pomija, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do wskazanych w skardze naruszeń przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów Konstytucji RP przez organ – Sąd I instancji stwierdził, iż ich naruszenie nie mogło mieć miejsca, bo organ nie był zobowiązany do wydania decyzji i nie prowadził w sprawie postępowania administracyjnego. Trudno zatem zgodzić się ze skarżącą, że Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy albo że nie dokonał dogłębnej oceny zarzutów skargi. To, że nie zgadza się ona ze stanowiskiem Sądu i przedstawioną przez niego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacją, nie może stanowić podstawy skutecznego zarzutu naruszenia art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powyższych względów niezasadny okazał się zarzut zgłoszony w punkcie 2.a petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji prawidłowo w realiach tej sprawy oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż zaskarżone postanowienie nie zawiera wad uzasadniających zastosowanie przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.