II OSK 2783/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S." z siedzibą w B. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1466/21 odrzucającego skargę K. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S." z siedzibą w B. L. na czynność Rady Gminy S. z dnia 29 kwietnia 2021r. w przedmiocie odrzucenia projektu uchwały postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1466/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S." z siedzibą w B. L. na czynność Rady Gminy S. z dnia 29 kwietnia 2021r. w przedmiocie odrzucenia projektu uchwały. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 29 maja 2021 r. K. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S." z siedzibą w B. L., zwany dalej "Komitetem" wniósł skargę na czynność Rady Gminy S. z dnia 29 kwietnia 2021r. w sprawie odrzucenia projektu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że wniesiona przez K. skarga jest niezasadna, a wykonywane działania ze strony Rady Gminy S. były właściwe i zgodne z prawem oraz nie naruszają interesu prawnego i faktycznego K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że ocenę merytorycznej zasadności skargi powinno zawsze poprzedzać badanie jej wymogów formalnych, w tym warunku dopuszczalności takiej skargi, a zatem ustalenie czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.) Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6), która występuje m.in. w razie niewyczerpania środków zaskarżenia. Dokonując oceny wywiedzionej skargi pod wyżej wskazanym kątem Sąd stwierdził, że skarga została złożona przez K. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S." z siedzibą w B. L.. Stwierdził, że Komitet nie należy do żadnej z grup wymienionych w art. 25 p.p.s.a, co powoduje, że nie jest to podmiot mogący być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków i tym samym nie może on występować w postępowaniu sądowym. Komitet nie jest bowiem ani osobą fizyczną, ani osobą prawną, ani też organizacją społeczną nie posiadającą osobowości prawnej. Warunkiem uznania zdolności sądowej danego podmiotu jest przede wszystkim utworzenie go zgodnie z obowiązującym prawem. Oznacza to, że w polskim systemie prawnym jakakolwiek struktura organizacyjna tylko wówczas może samodzielnie występować (i tym samym posiadać zdolność sądową), jeżeli obowiązujące przepisy umożliwiają powstanie danego typu podmiotu. Zasada ta niepodzielnie odnosi się zarówno do osób prawnych, jak i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej. Tym samym nie mają odrębnej zdolności sądowej struktury organizacyjne utworzone poza obowiązującym systemem prawa. (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1161/02). Z powyższych względów Sąd uznał, że skarżący Komitet nie posiada zdolności sądowej. Nadto Sąd Wojewódzki wskazał, że warunkami formalnymi skutecznego złożenia do sądu administracyjnego skargi jest między innymi złożenie skargi na akt lub czynność objęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, którą wyznaczają przepisy ustawy p.p.s.a. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 i § 2a i § 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że skarga Komitetu dotyczy czynności Rady Gminy S. polegającej na odrzuceniu na posiedzeniu Rady Gminy S. w dniu 29 kwietnia 2021 r. projektu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S., a zatem, że nie istnieje akt lub czynność jako przedmiot zaskarżenia. W ocenie Sądu, odrzucenie przez Radę projektu uchwały nie jest aktem administracyjnym, a jedynie czynnością i to taką, która nie podlega kognicji Sądu w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, skargę Komitetu Sąd Wojewódzki odrzucił z uwagi na brak zdolności sądowej tego podmiotu do występowania w postępowaniu sądowym oraz z uwagi że, zaskarżona czynność nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego określonej w cytowanym art. 3 § 2 p.p.s.a. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i pkt 6 i art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W skardze kasacyjnej K. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegające na naruszeniu: 1) art. 58 § 5 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi z uwagi na brak zdolności sądowej, podczas gdy na podstawie art. 101 ust. 1 i 2a w zw. z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) Komitet czy to reprezentując grupę mieszkańców, czy też członkowie Komitetu jako mieszkańcy gminy, nabył uprawnienie do zaskarżenia czynności Rady Gminy; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odnoszące się do braku zdolności sądowej, a co za tym idzie uprawnienia skarżących do złożenia skargi jedynie na podstawie art. 25 p.p.s.a., z zupełnym pominięciem uprawnień skarżących wynikających z art. 101 ust. 1 i 2a oraz art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; 3) art. 3 § 2 p.p.s.a. przez przyjęcie tego przepisu jako jedynej podstawy zaskarżania czynności organów jednostek samorządu terytorialnego z pominięciem uprawnienia wynikającego wprost z art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; 4) art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że skarga na czynności organów jednostek samorządu terytorialnego przysługuje jedynie na podstawie art. 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało przez Sąd Wojewódzki z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 25 p.p.s.a. i przepisów art. 41 a, art. 101 ust. 2a oraz art. 101a ust. 1 u.s.g., a ponadto art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodzić się należało ze stroną skarżącą, że Sąd Wojewódzki, oceniając jej zdolność sądową oraz dopuszczalność skargi, nie uwzględnił regulacji art. 41a, art. 101 ust. 2a i art. 101a ust. 1 u.s.g., ale też nie zastosował prawidłowo art. 25 § 3 p.p.s.a., co skutkowało podjęciem wadliwego postanowienia o odrzuceniu skargi. Zaznaczyć należy, że już w skardze K. wskazał wymienione przepisy jako podstawę działania oraz zaskarżenia uchwały Rady Gminy z dnia 29 kwietnia 2021 r. odrzucającej projekt uchwały Komitetu w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S.. W zarzutach skargi wskazano na naruszenie przepisów art. 41a u.s.g. w zw. z § 43 ust. 1 Statutu Gminy S. z 27 czerwca 2019 r. oraz § 5 ust. 2 uchwały Rady Gminy S. z 27 czerwca 2019 r. w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej - wywodząc, że Rada Gminy wadliwie odrzuciła projekt uchwały, podczas gdy został on zgłoszony przez uprawniony podmiot i we właściwej procedurze, a w konsekwencji powinien być rozpatrzony merytorycznie. W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki, oceniając zdolność sądową K., nie mógł pominąć przepisu art. 41a u.s.g., który stanowi, że grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą w powiązaniu z przepisami uchwały z 27 czerwca 2019 r. w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, które szczegółowo regulują mi.in. zasady tworzenia i działania komitetów inicjatyw uchwałodawczych. Sąd Wojewódzki powinien powyższe unormowania wziąć pod uwagę przy weryfikacji statusu K. w kontekście art. 25 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym zdolność sądową mają jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień. Tymczasem Sąd Wojewódzki, bez analizy okoliczności utworzenia i działania Komitetu stwierdził ogólnikowo, że Komitet nie należy do żadnej z grup wymienionych w art. 25 p.p.s.a. W szczególności Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia, dlaczego uznał występujący ze skargą K. za "struktury organizacyjne utworzone poza obowiązującym systemem prawa". Ponadto Sąd Wojewódzki przy ocenie zdolności sądowej Komitetu nie wziął pod uwagę, że skarga na przedmiotową uchwałę Rady Gminy podpisana została przez grupę osób oznaczonych z imienia i nazwiska, a na wstępie skargi powołano art. 101 ust. 2a u.s.g., stanowiący, że skargę na uchwałę można wnieść do sądu w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Uwzględniając całokształt okoliczności przytoczonych w skardze, Sąd Wojewódzki powinien rozważyć, czy osoby, które podpisały skargę, stanowią grupę mieszkańców, która w myśl art. 101 ust. 2a u.s.g. uprawniona jest do zaskarżenia uchwały Rady Gminy w trybie art. 101 ust. 1 bądź art. 101a ust. 1 u.s.g. Z nieznanych przyczyn Sąd Wojewódzki nie podjął żadnych ustaleń w celu sprawdzenia statusu podmiotu wnoszącego skargę oraz właściwego określenia strony skarżącej - w sytuacji, gdy wymienione uregulowanie art. 101 ust. 2a u.s.g. zostało wprowadzone w celu ułatwienia zainicjowania kontroli sądowej przez mieszkańców gminy, których interes prawny został naruszony uchwałą organów gminy bądź gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Również przy badaniu dopuszczalności skargi w znaczeniu przedmiotowym Sąd Wojewódzki pominął wymienione przepisy art. 101 i art. 101a u.s.g., które wyznaczają zakres sądowej kontroli działań organów gminy, niezależnie od regulacji art. 3 § 2 p.p.s.a. Ponadto należy zauważyć, że Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia z jakich względów uznał, że przedmiot zaskarżenia nie stanowi aktu bądź czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, wyznaczonym przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym zasadny okazał się również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem ogólnikowe twierdzenia Sądu Wojewódzkiego co do przesłanek odrzucenia skargi nie pozwoliły na dokonanie pełnej merytorycznej oceny w zakresie podmiotowej i przedmiotowej dopuszczalności skargi złożonej przez K.. Z tych względów zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu w celu ponownego zbadania przez Sąd Wojewódzki statusu procesowego skarżącego podmiotu w świetle wskazanych wyżej unormowań prawnych. Ponadto rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie również dokonanie właściwej kwalifikacji przedmiotu zaskarżenia, na podstawie materiału zebranego w aktach sprawy w powiązaniu z regulacją art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., art. 101 ust. 1 i ust. 2a oraz art. 101a u.s.g. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak jest podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy - tak jak w rozpoznawanej sprawie - przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie, co jednak nie oznacza, że koszty związane z wniesieniem skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 4/07, postanowienie NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 1719/16). ----------------------- 6