II OSK 2900/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 687/21 w sprawie ze sprzeciwu P. P. od decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedłożenia dokumentów i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 października 2021 r. oddalił sprzeciw P. P. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej również jako "PWINB") z dnia [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie uchylenia decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedłożenia dokumentów i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, orzekając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej powoływany jako organ pierwszej instancji, PINB) z dnia [...] czerwca 2021 r., nakładającą na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia w PINB szeregu dokumentów, w szczególności: trzech egzemplarzy projektu zamiennego zagospodarowania działki lub terenu, trzech egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w terminie do dnia 31 sierpnia 2021 r. oraz przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw na decyzję Wojewody Podlaskiego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący, zaskarżając decyzję w całości. W odpowiedzi na sprzeciw PWINB wskazał, że podtrzymuje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił sprzeciw. W ocenie Sądu należało podzielić stanowisko PWINB w Białymstoku zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, szczególnie w zakresie błędnej podstawy prawnej wydanej decyzji w aspekcie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego. Istota sporu w sprawie dotyczy oceny, czy przeprowadzone przez skarżącego prace budowlane polegające na rozbiórce budynku gospodarczego oraz wybudowaniu budynku inwentarskiego – obory o obsadzie 39 DJP zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd przypomniał, że z akt sprawy wynika, że skarżący rozpoczął prace budowlane polegające na rozbiórce budynku gospodarczego i budowie budynku inwentarskiego na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. O ile rozpoczynając te prace – w dniu [...] lipca 2019 r. skarżący mógł nie mieć świadomości, że decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie zaskarżona do organu odwoławczego, tak niewątpliwe w trakcie prowadzonych prac taką wiedzę nabył. Skarżącemu została doręczona decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2019 r. o uchyleniu w całości decyzji Starosty G. z dnia [...] lipca 2019 r. o pozwoleniu na budowę, od której to decyzji skarżący złożył sprzeciw do sądu. Powyższe zdarzenia miały miejsce przed ostatecznym zakończeniem prac budowlanych, które nastąpiło w dniu [...] stycznia 2020 r. Ostatecznie prawomocnym wyrokiem z dnia 3 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 870/19 WSA w Białymstoku oddalił m.in. sprzeciw skarżącego od decyzji Wojewody Podlaskiego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, ani wyrok z dnia 3 lutego 2020 r. ani też postanowienie z tej samej daty zapadłe w sprawie II SA/Bk 870/19 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, nie potwierdzają faktu, że przeprowadzone prace budowlane – rozbiórka dotychczasowego budynku gospodarczego i wybudowanie obory zostały przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Sąd podzielił stanowisko PWINB w Białymstoku wyrażone w zaskarżonej decyzji, że przyjęty przez PINB w G. tryb procedowania sprawy – art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.; dalej "u.p.b."). jest niedopuszczalny. Niewątpliwie w chwili wszczęcia postępowania jak i wydawania przez organ pierwszej instancji decyzji, prace budowlane zostały zakończone i budynek został wybudowany, zaś w obrocie prawnym nie funkcjonowała decyzja o pozwoleniu na budowę jak również nie był zatwierdzony jakikolwiek projekt architektoniczno-budowlany dotyczący tej inwestycji. Tym samym bezpodstawnym było nakładanie na skarżącego obowiązków polegających na przedłożeniu stosownych dokumentów: projektu zamiennego zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego celem oceny już wykonanych robót budowlanych objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprzeciwu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 7 października 2021 r. skarżący kasacyjnie zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, która zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na fakt, iż organ nadzoru budowlanego drugiej instancji naruszył przepisy ustawy Prawo budowlane, mające istotny wpływ na wynik sprawy; II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1, a także przepisu art. 28 ust. 1 u.p.b. przez ich niezastosowanie, gdy prowadzone roboty budowlane rozpoczęte były na podstawie ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji dopuścił ostatecznie budynek inwentarski do odbioru i użytkowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powtarzając, za Sądem pierwszej instancji należy wskazać, że jako podstawę rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał m.in. art. 50 ust.1 pkt 1 u.p.b., co stanowiło w ocenie organu odwoławczego błędną interpretację przepisów, gdyż przepis ten odnosi się do wykonanych bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia robót budowlanych, a nie budowy całego budynku. Zdaniem PWINB nie można tu mówić również o robotach istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż takiej decyzji nie ma w obiegu prawnym. Organ odwoławczy dodał, że projekt zamienny dotyczy wprowadzonych zmian, a brak jest pierwotnego projektu budowlanego, zatem trudno jest określić zakres odstępstw. W związku z tym, zdaniem PWINB, podstawa prawna decyzji organu pierwszej instancji i rozpoczęta procedura legalizacyjna są chybione, zaś sama decyzja jest niewykonalna. W ocenie organu odwoławczego doszło również do uchybień w kwestii zakresu zebranego materiału dowodowego, gdyż w aktach sprawy brak jest ustaleń PINB, oprócz zawiadomienia o wszczęciu postępowania i decyzji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że jedynie z pism przekazywanych do PINB można wywnioskować jaki jest stan faktyczny dotyczący zrealizowanego budynku inwentarskiego na dz. nr ew. gr. [...] w miejscowości D., gm. R. Ponadto Sąd I instancji słusznie wskazał, że w chwili wszczęcia postępowania jak i wydawania przez organ pierwszej instancji decyzji, prace budowlane zostały zakończone i budynek został wybudowany, zaś w obrocie prawnym nie funkcjonowała decyzja o pozwoleniu na budowę jak również nie był zatwierdzony jakikolwiek projekt architektoniczno-budowlany dotyczący tej inwestycji. Niewątpliwie słuszna jest również ocenia Sądu dotycząca działań PINB w G., który mimo posiadania wiedzy o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę przez Wojewodę Podlaskiego w dniu [...] listopada 2020 r., nie zgłosił zastrzeżeń do zgłoszenia zakończenia robót budowlanych dokonanego przez skarżącego w dniu [...] stycznia 2020 r., co w świetle obowiązującego prawa powinien był uczynić. Pomimo powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadny należy uznać zarzut niezastosowania w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1, a także przepisu art. 28 ust. 1 u.p.b. W orzecznictwie sądowym przyjęto jednoznaczny pogląd, że inwestor, który rozpoczął roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wycofana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a w stosunku do tak wzniesionego obiektu budowlanego nie może mieć zastosowania art. 48. Należy jednak zaznaczyć, że budowa taka nie stanowi samowoli budowlanej tylko wtedy, gdy roboty budowlane z nią związane zostały wykonane przed wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na budowę (wyroki NSA z dnia 4 lipca 2012 r., II OSK 560/11, LEX nr 1219253, oraz z dnia 27 września 2012 r., II OSK 1009/11, LEX nr 1971092; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2004 r., IV SA 975/03, LEX nr 730459; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2010 r., II SA/Kr 59/10, LEX nr 753562). W niniejszej sprawie natomiast – jak zauważył organ odwoławczy, a za nim Sąd I instancji - rozpoczynając prace w dniu [...] lipca 2019 r. skarżący mógł nie mieć świadomości, że decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie zaskarżona do organu odwoławczego, lecz niewątpliwe w trakcie prowadzonych prac taką wiedzę nabył, na skutek doręczenia mu decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2019 r. o uchyleniu w całości decyzji Starosty G. z dnia [...] lipca 2019 r. o pozwoleniu na budowę, od której to decyzji skarżący złożył sprzeciw do sądu. Powyższe zdarzenia miały miejsce przed ostatecznym zakończeniem prac budowlanych, które nastąpiło w dniu [...] stycznia 2020 r. W świetle wspomnianego orzecznictwa nie można zatem skutecznie podnosić zarzutu nieuprawnionego zrównania skarżącego ze stroną dokonującą samowoli budowlanej. Oznacza to, że organ odwoławczy mógł podważyć zasadność zobowiązania skarżącego do czynności określonych przez PINB w G. decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., natomiast przeprowadzenie nowego postępowania wymaga trybu dwuinstancyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.