III SA/Gl 1230/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w B. na postanowienie Zarządu Województwa[...] z dnia[...]r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia łącznej wpłaty na poczet zaległości podatkowej 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr [...] Zarząd Województwa Śląskiego (dalej również jako organ, instytucja zarządzająca), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. (dalej jako organ I instancji, instytucja pośrednicząca) z [...] r. w przedmiocie zaliczenia łącznej wpłaty w kwocie [...] zł dokonanej w dniu 2 grudnia 2020 r. przez "A" sp. z o.o. w likwidacji (dalej jako strona, skarżąca, beneficjent) proporcjonalnie na poczet zaległej kwoty należności głównej [...] zł oraz kwoty odsetek [...] zł. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Strona zawarła z Województwem Śląskim – Wojewódzkim Urzędem Pracy w K. umowę na dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Strona 30 listopada 2020 r., z zachowaniem trzydziestodniowego terminu wynikającego z umowy dokonała zwrotu na rachunek Zarządu Województwa Śląskiego niewykorzystanej części uzyskanych środków. Przelew został jednak zwrócony następnego dnia, albowiem to nie instytucja zarządzająca, lecz pośrednicząca winna być adresatem przelewu. Z tego względu organ I instancji uznając, że powstała zaległość w zwrocie uzyskanych środków, zaliczył dokonaną wpłatę na należność główną i odsetki liczone od dnia przekazania stronie niewykorzystanej transzy dofinansowania. Od postanowienia organu I instancji strona wniosła zażalenie. Zarząd Województwa Śląskiego po rozpatrzeniu zażalenia nie podzielił stanowiska strony skarżącej. Organ w pierwszej kolejności przywołał treść art. 9 ust. 2 pkt 9 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 818 - dalej jako ustawa wdrożeniowa), który w zakresie odzyskiwania środków odsyła do przepisów art. 207 ustawy o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 305 – dalej jako ufp). Wskazał, że wystąpienie choć jednej z przesłanek z tego przepisu powoduje powstanie obowiązku zwrotu otrzymanych środków. Do przesłanek powodujących konieczność zwrotu środków przepis ten zalicza wykorzystanie ich niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystanie z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp, pobranie nienależnych środków lub w nadmiernej wysokości. W takim przypadku środki podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 ufp, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Dalej organ wyjaśnił nazwy instytucji pośredniczącej i instytucji zarządzającej wskazując, iż strona dokonała pierwotnie zwrotu środków na rachunek instytucji zarządzającej zamiast pośredniczącej. W niniejszej sprawie strona dokonując zwrotu środków z uchybieniem trzydziestodniowego terminu wynikającego z zawartej umowy dopuściła się naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 ufp. Do procedur tych, w ocenie organu zaliczyć należy również postanowienia umowy zawartej pomiędzy instytucją pośredniczącą, a stroną. To w tej umowie określono termin zwrotu niewykorzystanej części dofinansowania projektu oraz organ, na rachunek którego zwrot winien być dokonany. Uchybienie temu terminowi spowodowało zaś powstanie realnej szkody w budżecie Unii Europejskiej. Wskazał również na przepis art. 67ufp, który w odniesieniu do należności pochodzących ze środków europejskich odsyła w sprawach nieuregulowanych ufp do działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 – dalej jako OP). Wychodząc z tego odesłania organ podał, że skoro zaległością podatkową w rozumieniu art. 51 § 1 OP jest podatek niezapłacony w terminie płatności, to podobnie kwota dofinansowania niezwrócona w terminie staje się z mocy prawa zaległością podatkową. Zasadnym zatem staje się naliczanie odsetek zgodnie z art. 207 ufp, tj. od daty przekazania środków beneficjentowi. Fakt dokonania zwrotu środków na rachunek instytucji zarządzającej, zamiast pośredniczącej nie może zwalniać strony z obowiązku uiszczenia odsetek. Te bowiem powstały już z chwilą naruszenia procedur powodujących obowiązek zwrotu niewykorzystanego dofinansowania. Nadto, w treści zawartej umowy zdefiniowano pojęcia instytucji zarządzającej i pośredniczącej, wskazano, które organy te funkcje pełnią, wskazano również tryb zwrotu niewykorzystanych środków oraz organ, na którego rachunek zwrot winien być dokonany. Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w zażaleniu organ wskazał przede wszystkim na brzmienie art. 5 OP definiującym nazwę zobowiązania podatkowego, jako wynikającego z obowiązku podatkowego zobowiązania podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, terminie oraz miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego. Zaległością podatkową jest zaś podatek niezapłacony w terminie płatności. Wychodząc treści tego przepisu oraz art. 4 OP organ wskazał, że obowiązek zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich przez beneficjenta powstał już w momencie wystąpienia jednej z przesłanek z art. 207 ust. 1 ufp. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter deklaratoryjny. Decyzja ta nie tworzy nowego stosunku prawnego. Środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur bądź pobrane nienależnie lub w nienależnej wysokości, są środkami nienależnymi już od dnia przekazania środków beneficjentowi. W takim przypadku odsetki liczyć należy od dnia przekazania środków beneficjentowi w zakresie odsetek traktując te środki jak zaległości podatkowe. W ocenie organu w sprawie doszło do wystąpienia nieprawidłowości poprzez niedokonanie zwrotu środków w terminie określonym w umowie o dofinansowanie i na rachunek określony w tej umowie. W dacie upływu terminu zwrotu wystąpiła nieprawidłowość i szkoda realna w postaci braku zwrotu środków na konto instytucji pośredniczącej. Wskazane naruszenie procedur – naruszenie postanowień umowy – stanowi nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia (UE) nr 1303/2013. Tymczasem w umowie zawartej pomiędzy stronami jednoznacznie wskazano tryb zwrotu niewykorzystanych środków. Reasumując organ wskazał, że w sprawie zostały spełnione dwie przesłanki zastosowania korekt i zwrotu środków unijnych w postacie naruszenia procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków unijnych, a po drugie – naruszenie to musiało spowodować lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Na poparcie swojego stanowiska co do wykładni powołanych wyżej przepisów prawa organ przytoczył liczne fragmenty orzeczeń sądowych. W skardze do tutejszego Sądu skarżąca zarzuciła: - naruszenie przepisów art. 51 § 1, art. 55 § 2, art. 62 § 4 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ust. 1 ufp oraz § 12 ust. 8 i § 15 umowy o dofinansowanie, - naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako kpa). W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżąca spółka wskazała, że przelew środków omyłkowo został wysłany do instytucji zarządzającej zamiast pośredniczącej. Uchybienie to jednakże nie może stanowić podstawy do bezprawnego obciążenia strony odsetkami liczonymi od dnia przekazania ostatniej transzy. Skoro zaległością podatkową jest podatek niezapłacony w terminie, to termin ten winien wynikać z ustawy albo z decyzji. Tylko w takim przypadku zasadnym jest wydanie postanowienia w przedmiocie zaliczenia wpłaty na poczet należności głównej i odsetek. Dalej skarżąca wskazała, że naruszenie art. 12 ust. 8 umowy powoduje zastosowanie art. 15 umowy. W konsekwencji możliwe jest zastosowanie sankcji z § 15 ust. 3 umowy wyłącznie wtedy, gdy wskutek działania lub zaniechania beneficjenta doszło lub mogło dojść do powstania szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Uchybienie, jakiego dopuściła się strona miało charakter wyłącznie formalny, albowiem środki zostały zwrócone, jednak na niewłaściwe konto. Organ w treści zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił zdaniem strony przyczyn, dla których taka wpłata nie mogła zostać uznana za dokonaną w terminie wynikającym z umowy. Dla określenia możliwości powstania szkody należało rozważyć to, czy możliwe było przekazanie środków pomiędzy rachunkami instytucji zarządzającej i pośredniczącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ppsa). Sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżone postanowienie w całości lub w części. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, orzeka na podstawie akt sprawy po przeprowadzeniu rozprawy (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa). W niniejszej sprawie nie było sporu między stronami co do tego, że skarżąca spółka była zobowiązana do zwrotu niewykorzystanej części dofinansowania. Nie budziła wątpliwości kwota podlegająca zwrotowi ani też termin 30 listopada 2020 r. jako dzień, w którym upływał termin zwrotu. Organ nie kwestionował również i tego, że we wskazanym wyżej terminie skarżąca spółka wpłaciła kwotę podlegającą zwrotowi na rachunek instytucji zarządzającej, która dokonała zwrotnego przelewu bankowego na rachunek spółki. Dalej – spółka 2 grudnia 2020 r. obciążyła swój rachunek kwotą zwrotu na rzecz instytucji pośredniczącej. Przechodząc do analizy prawnej nie budzi wątpliwości, że środki podlegające zwrotowi na rachunek instytucji pośredniczącej stanowią niepodatkowe należności budżetowe, o których mowa w art. 60 pkt 1 ufp. Do spraw dotyczących tych należności, nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych stosuje się przepisy kpa oraz odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Na podstawie odesłania do Ordynacji podatkowej organ przeprowadził obszerny wywód co do tego, czym jest zobowiązanie podatkowe i czym jest zaległość podatkowa. Nadto powołał art. 207 ust. 1 ufp, z którego wynika, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W oparciu o te przepisy organ uznał, że niezwróconą w terminie niewykorzystaną część dofinansowania należy traktować jak zaległość podatkową, która powstała z mocy prawa z pierwszym dniem po upływie terminu zwrotu, co w konsekwencji doprowadziło do naliczenia odsetek w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonych od dnia przekazania środków beneficjentowi. W konsekwencji decyzja zobowiązująca do zwrotu, o której mowa w art. 207 ust. 9 ufp ma charakter deklaratoryjny. W tym miejscu zaznaczyć należy, że strona dokonała zwrotu środków dobrowolnie zatem nie zachodziła konieczność wydawania decyzji w tym przedmiocie. Wywód organu w tym zakresie pozostawał zatem zbędny. Jednocześnie organ nie twierdził, że skarżąca wykorzystała środki niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrała je nienależnie lub w nadmiernej wysokości, lecz uznał, że wykorzystała te środki z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ufp. Zgodnie z tym przepisem wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Sąd podziela stanowisko orzecznictwa, jak i samego organu co do tego, że owymi procedurami z art. 184 ust. 1 ufp, są również postanowienia umowy o dofinansowanie projektu zawartej z beneficjentem. Przechodząc na grunt umowy zawartej ze skarżącą spółką zwrócić należy uwagę, że organ I instancji wskazał, iż spółka dopuściła się naruszenia § 12 ust. 8 umowy, zgodnie z którym beneficjent zobowiązany jest do rozliczenia 100% środków pozostałych do rozliczenia w końcowym wniosku o płatność. Jeżeli z końcowego rozliczenia projektu wynika, iż w projekcie wystąpiły oszczędności, beneficjent jest zobowiązany do zwrotu środków niewykorzystanych w projekcie do 30 dni kalendarzowych od zakończenia realizacji projektu zgodnie z § 36 ust. 3, w przeciwnym wypadku mają zastosowanie zapisy § 15 niniejszej umowy. Przepis § 36 ust. 3 umowy stanowi, że niewykorzystana część otrzymanych transz dofinansowania podlega zwrotowi na rachunek IP-WUP (instytucja pośrednicząca-Wojewódzki Urząd Pracy – przypis Sądu) w terminie 30 dni kalendarzowych od zakończenia realizacji projektu. W przypadku niedokonania zwrotu w ww. terminie, stosuje się przepisy § 15 umowy. Istotne znaczenie dla niniejszej sprawy ma § 15 ust. 1 umowy, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia, iż na skutek działania lub zaniechania Beneficjenta doszło do nieprawidłowości lub innego wydatkowania środków dofinansowania niezgodnie z zapisami niniejszej umowy, IP-WUP wszczyna procedurę odzyskania środków zgodnie z przepisami rozporządzenia ogólnego, ustawy wdrożeniowej oraz UFP, w szczególności, gdy na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Nie ulegało wątpliwości organu, że nieprawidłowość, do której odwołuje się przytoczony wyżej przepis § 15 polegała na zwrocie środków po terminie. Nazwę nieprawidłowości definiuje art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006. W myśl tego przepisu nieprawidłowość oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa krajowego poprzez niedokonanie zwrotu niewykorzystanej części dofinansowania w terminie wynikającym z innej procedury, o której mowa w art. 184 ust. 1 ufp, którą były postanowienia umowy o dofinansowanie realizacji projektu. Uchybienie temu terminowi spowodowało konieczność zastosowania w sprawie § 15 umowy. Takie stanowisko w sprawie zajął organ. A skoro tak, to obowiązkiem organu było zbadanie, czy dwudniowe uchybienie w terminie zwrotu niewykorzystanej części dotacji miało lub mogło mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie tego budżetu nieuzasadnionym wydatkiem. Tej okoliczności organ nie wyjaśnił. Brak stosownego zbadania tej kwestii wnika z błędnej wykładni nieprawidłowości przyjętej przez organ. Tenże bowiem stwierdził, że nieprawidłowość powstaje w momencie, gdy beneficjent podjął działania lub ich zaniechał, a to jego zachowanie powodowało lub mogło powodować szkodę. Zdaniem organu w sprawie wystąpiła szkoda realna w postaci braku zwrotu środków w określonym umową terminie. Na tym stwierdzeniu organ poprzestał analizę nieprawidłowości. Niemniej jednak cytowany wyżej art. 2 pkt 36 rozporządzenia stanowi, że szkodliwy wpływ na budżet Unii zachodzi wówczas, gdy przejawia się on obciążeniem tego budżetu nieuzasadnionym wydatkiem. Nie jest zatem tak, jak tego chce organ, że dwudniowe uchybienie terminowi zwrotu środków już spowodowało lub mogło wywrzeć szkodliwy wpływ na budżet Unii Europejskiej. Spółka jakkolwiek dopuściła się błędu kierując przelew na rachunek instytucji zarządzającej, jednakże wskutek tego uchybienia strona nie dysponowała środkami unijnymi. Niezwłocznie po zwrocie przelewu dokonała bowiem ponownej wpłaty, tym razem już na rachunek instytucji pośredniczącej. Błąd skarżącej w ocenie Sądu nie obciążył budżetu Unii Europejskiej nieuzasadnionym wydatkiem. Kwota podlegająca zwrotowi ostatecznie bowiem, z nieznacznym opóźnieniem wpłynęła na rachunek instytucji pośredniczącej. Czym innym bowiem w ocenie Sądu jest niezwrócenie niewykorzystanej części dofinansowania wymagające wydania decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 ufp, a następnie egzekucja należności określonej tą decyzją, a czym innym dwudniowe uchybienie w terminie płatności będącej następstwem omyłki, a nie umyślnego działania beneficjenta. O ile w pierwszym przypadku rzeczywiście Unia jest pozbawiona możliwości dysponowania środkami finansowymi przez długi czas uzasadniający naliczanie odsetek i naprawę szkody, o tyle w drugim przypadku okres pozbawienia nie uzasadnia przyjęcia, że budżet Unii został obciążony nieuzasadnionym wydatkiem. Ponownie rozliczając dokonaną przez spółkę wpłatę organ weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną Sądu. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa uchylił zaskarżonej postanowienie dopatrując się błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, a to art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp w zw. z art. 184 ust. 1 ufp w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia i § 15 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego zostało wydane na podstawie art. 200 ppsa, art. 205 § 1 ppsa i art. 211 ppsa. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 poz. 1800).