II OSK 1186/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 840/21 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr [..] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 840/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi B. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 30 sierpnia 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję w co do jej punktu pierwszego; a w punkcie drugim oddalił skargę w pozostałym zakresie. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. Prezydent Miasta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej: budowa planowanej drogi gminnej ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz odcinka ul. [...] od km 0+000 do km [...] wraz z budową sieci kanalizacji deszczowej z przyłączami i zbiornikiem retencyjno-rozsączającym, budową sieci oświetlenia drogowego, przebudową sieci nN oraz SN oraz wycinką drzew. Zgodnie z punktem pierwszym decyzji, inwestycja miała być realizowana w liniach rozgraniczających teren inwestycji na wskazanych działkach pod budowę planowanej drogi gminnej ul. [...] oraz ul. [...], a w punkcie drugim: poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji – na wskazanych działkach odpowiednio pod przebudowę innych dróg publicznych, pod budowę/przebudowę zjazdów oraz na działce nr [...] należącej do B. K. (dalej: skarżący) pod budowę/przebudowę sieci uzbrojenia terenu. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Lubelski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 11 g ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363, ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa", po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2021 r., zmienił tę decyzję, m.in. poprzez wykreślenie z zapisu punktu drugiego decyzji: "Poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji" w tabeli pod budowę/przebudowę sieci uzbrojenia terenu działki nr [...], zmianę w punkcie pierwszym decyzji "W liniach rozgraniczających inwestycji" w tabeli pod budowę planowanej drogi gminnej polegającą na dopisaniu działki nr [...]; zmianę w punkcie piątym decyzji "Zatwierdzenie podziału nieruchomości" poprzez wprowadzenie zapisu: "działka nr [...] o powierzchni 0,2165 ha dzieli się na działki: nr [...] o powierzchni 0,0177 ha pod drogę nr [...] o powierzchni 0,3259 ha"; zmianę w punkcie czwartym decyzji "Oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego" wprowadzającą w to miejsce działkę nr [...]. Wojewoda Lubelski stwierdził, że choć decyzja organu pierwszej instancji jest właściwa pod względem formalnym, to jednak wymaga korekty. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda powołał się przede wszystkim na oświadczenie inwestora - Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w [...] o wprowadzeniu zmiany rozwiązań projektowych polegających na włączeniu terenu lokalizacji zbiornika retencyjno- rozsączającego do granic pasa drogowego. Konieczne stało się więc orzeczenie przez organ drugiej instancji o wprowadzeniu dodatkowego podziału działki skarżącego nr [...] i przekazaniu wydzielonej działki nr [...] o pow. 0,0177 ha na pas drogowy. Wojewoda stwierdził, że zmiana decyzji organu pierwszej instancji we wskazanym zakresie nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Prezydenta Miasta [...] było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a ten, poza niewielką korektą wprowadzoną niniejszą decyzją, pozostaje w większości zgodny z wnioskiem inwestora oraz decyzją organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpoznając skargę skarżącego na tę decyzję wskazał, że przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (wywłaszczenie) w trybie specustawy drogowej możliwe jest wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do budowy drogi, w tym pasów drogowych. To w tym celu następuje podział nieruchomości, przez które zaplanowano przebieg drogi. Natomiast w celu realizacji sieci uzbrojenia terenu oraz urządzeń wodnych lub melioracji wodnych szczegółowych (do których należy budowa sieci kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikiem retencyjno-rozsączającym) nie dochodzi do wywłaszczenia nieruchomości: w tym celu następuje zajęcie nieruchomości stosownie do przepisu art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm.), zwanej dalej: "u.g.n.". W świetle tego przepisu, nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego) na ten cel jest możliwe wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości. W niniejszej sprawie skarżący takiego wniosku nie złożył, wprost przeciwnie, wyraźnie i jednoznacznie podnosił, że nie wyraża zgody na zajęcie jego nieruchomości pod usytuowanie zbiornika retencyjno-rozsączającego. W związku z powyższym wadliwe i niezgodne z przepisami prawa było orzeczenie przez Wojewodę Lubelskiego o podziale działki skarżącego nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] zajętą pod budowę zbiornika retencyjno–rozsączającego związanego z planowaną inwestycją drogową, która została wadliwie objęta liniami rozgraniczającymi inwestycję drogową i która w konsekwencji przeszła na własność Gminy (została wywłaszczona). W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy miał kompetencję do wydania decyzji merytorycznej, jednak zastosował wadliwie przepisy prawa materialnego tj. art. 11f ust. 1 pkt 2, art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e w zw. z art. 11 f ust. 2, art. 12 ust. 1 i 4 specustawy drogowej i art. 124 u.g.n., pozbawiając skarżącego prawa własności do części nieruchomości, wbrew jego woli. Skarżący w odwołaniu domagał się zmiany projektowanej inwestycji w zakresie lokalizacji zbiornika retencyjno-rozsączającego (proponował wykonanie tego zbiornika w innym miejscu, nie na jego działce nr [...]). Organ odwoławczy nie tylko nie uwzględnił tego żądania, ale w wyniku podjętych z urzędu czynności pozbawił skarżącego (wbrew jego woli i niezgodnie z przepisami) części jego nieruchomości. Powyższa wadliwość zaskarżonej decyzji spowodowała konieczność jej uchylenia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda Lubelski, który zaskarżył wyrok w całości i zarzucił mu: Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.": 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 124 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że zajęcie części działki nr [...] obr. ewid. [...] ark. [...] pod budowę zbiornika retencyjno – rozsączającego powinno nastąpić na podstawie art. 124 u.g.n., a nabycie zajętej na ten cel nieruchomości następuje na wniosek właściciela; b) art. 12 ust. 1, 2 i ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376, ze zm.), poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy część działki nr [...] pod budowę zbiornika retencyjno – rozsączającego powinna znajdować się w pasie drogowym projektowanej drogi i w związku z tym z działki nr [...] została wydzielona liniami rozgraniczającymi działka nr [...] o pow. 0,0177ha pod budowę zbiornika retencyjno - rozsączającego, zaś z mocy prawa wydzielona działka nr [...] stanie się własnością Gminy [...] z dniem, w którym przedmiotowa decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1, 2 i ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie zastosował środek przewidziany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., że organ odwoławczy bez podstawy prawnej orzekł o wydzieleniu i przejęciu na własność Gminy [...] działki nr [...] pod budowę zbiornika retencyjno – rozsączającego, podczas gdy zajęcie nieruchomości leżących poza pasem drogowym (liniami rozgraniczającymi inwestycję drogową) pod takie urządzenia następuje w trybie art. 124 u.g.n., zaś zgodnie z tym przepisem przejęcie nieruchomości jest możliwe wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości. W oparciu o powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ponowne rozpoznanie sprawy i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że Wojewoda Lubelski bez podstawy prawnej orzekł o przejęciu na rzecz Gminy [...] wydzielonej decyzją tego organu części nieruchomości nr ewid. [...], z przeznaczeniem pod budowę zbiornika retencyjno–rozsączającego związanego użytkowo i funkcjonalnie z projektowaną inwestycją drogową, podczas gdy na potrzeby budowy tego zbiornika, na wniosek właściciela nieruchomości nr ewid. [...], powinno nastąpić zajęcie tej nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 124 u.g.n. wskazania wymaga, że zgodnie z ust. 1 tego przepisu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Do ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, odsyła również ust. 4–6 tego przepisu. Artykuł 124 u.g.n., w którym mowa o zakładaniu ciągów, przewodów i urządzeń w nim wyliczonych, ma charakter uregulowania szczególnego, które należy interpretować w sposób dosłowny; w żadnym zaś wypadku nie wolno stosować wykładni rozszerzającej (por. np. wyr. NSA z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1062/20). Przy ocenie tego, czy konkretny ciąg, przewody lub urządzenia uzasadniają wydanie decyzji zezwalającej niezbędne jest uwzględnienie katalogu z art. 6 u.g.n., w którym zdefiniowano ciągi drenażowe, urządzenia i przewody poprzez położenie nacisku na ich funkcję, jaką jest przesyłanie i dystrybucja. Artykuł 124 wprost domaga się oceny ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń pod względem funkcjonalnym – mają one służyć podanym w nim celom, tj. do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej (por. szerzej: M. Mikolik, Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. a służebność przesyłu – jako instrumenty uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości przez przedsiębiorstwo energetyczne, PPP 2013/12/17-31; E. Kucharczyk–Bończak, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lex/el, komentarz do art. 6). Zbiornik retencyjno–rozsączający będący elementem kanalizacji deszczowej, służący do powierzchniowego odwodnienia drogi, nie spełnia funkcji przesyłania, ani dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a zatem w stosunku do tego elementu wyposażenia technicznego drogi nie jest możliwe ustanowienie ograniczenia w trybie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Artykuł 124 ust. 1 umożliwia wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości, które jest niezbędne do posadowienia na nim opisanych powyżej urządzeń i wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Zgodnie z art. 11f ust. 2 specustawy drogowej do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i (w tym obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu), przepisy art. 124 ust. 4–7 i art. 124a u.g.n. stosuje się odpowiednio. We wskazanych w powyższych przepisach sytuacjach, organ orzekający uprawniony jest do określenia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości czasowo potrzebnych do zrealizowania opisanych inwestycji. Zajęcie nieruchomości pod budowę zbiornika retencyjnego stanowiącego integralną część infrastruktury drogowej niezbędną do obsługi projektowanego układu drogowego nie stanowi jednak ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości czasowo potrzebnej do zrealizowania wskazanej inwestycji, lecz ma charakter trwałej zmiany zagospodarowania terenu, z uwagi na którą wymaga ono przejęcia przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości, na której zlokalizowany ma być ten zbiornik, w trybie określonym w art. 12 ust. 4 specustawy drogowej. Do realizacji tego zbiornika nie znajduje zatem zastosowania art. 124 u.g.n. Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, właściciel nieruchomości nie stanowi również podmiotu, na wniosek którego następuje jej zajęcie w trybie określonym w art. 124 u.g.n. Zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 113 ust. 1 u.g.n., wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W odniesieniu do instytucji z art. 124 u.g.n. nastąpiło poszerzenie kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o zajęcie nieruchomości o "inną osobę lub jednostkę organizacyjną". W doktrynie i judykaturze można zauważyć dwie tendencje przy wykładni cyt. sformułowania. Zgodnie z jego zawężającą wykładnią, podmiotami mającymi realizować inwestycje celu publicznego są jednostki samorządu terytorialnego, państwo, realizując swe zadania obligatoryjne, a także jednostki, które zostały utworzone na podstawie przepisów szczególnych, np. w ustawie o gospodarce komunalnej, bądź działają w ramach prawnie dopuszczalnego współdziałania, np. na podstawie ustawy o partnerstwie publiczno–prawnym. Zgodnie z zaprezentowaną wykładnią, do podmiotów uprawnionych nie można natomiast zaliczyć przedsiębiorców, nawet gdy świadczą oni usługi powszechne, a przez to o charakterze publicznym. Wykładnia rozszerzająca pojęcia "innej osoby lub jednostki organizacyjnej" została natomiast zaprezentowana m.in. w uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego (post. SN z 21 maja 2002 r., III CZP 27/2002), w którym stwierdzono, że art. 124 ust. 1 u.g.n. odpowiada potrzebom i zadaniom wszelkich przedsiębiorstw energetycznych, niezależnie od ich struktury prawnej, a stosowanie tego przepisu nie jest zawężone tylko do przedsiębiorstw użyteczności publicznej (por. szerzej: M. Mikolik, Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. a służebność przesyłu – jako instrumenty uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości przez przedsiębiorstwo energetyczne, PPP 2013/12/17-31). Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, przyjmując nawet rozszerzający rezultat wykładni pojęcia "innej osoby", o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., do kręgu tych osób nie można zaliczyć właściciela nieruchomości, którego prawa do tej nieruchomości mają zostać ograniczone w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 124 u.g.n., ponieważ ograniczenie to ze swej istoty narusza interes właściciela nieruchomości. Jest to bowiem decyzja ingerująca w prawo własności, gdyż sprawia, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego przebiegiem ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., przez strefę, w której było lub mogło być wykonywane jego prawo (por. E. Bończak – Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomości. Komentarz, Lex/el 2022, komentarz do art. 124). W związku z tym, że decyzja wydawana na podstawie art. 124 u.g.n. jest źródłem obowiązku znoszenia stanu faktycznego niepożądanego z punktu widzenia interesu prawnego właściciela nieruchomości i zastępuje jego zgodę na wejście na teren jego nieruchomości, wówczas gdy zgody tej nie wyraża, trudno racjonalnie przyjąć, że zajęcie tej nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. miałoby następować - i to wyłącznie - na jego wniosek. Odnosząc się następnie do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 1, 2 i ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376, ze zm.), dalej: "u.d.p.", wskazać należy, że zgodnie z definicją drogi zawartą w art. 4 pkt 2 u.d.p. jest nią budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Pojęcie drogi obejmuje nie tylko drogę jako budowlę, ale również wszelkie obiekty inżynierskie, urządzenia i instalacje pod warunkiem współtworzenia całości techniczno–użytkowej. W świetle art. 4 pkt 2 u.d.p. dane urządzenie lub instalacja stanowi zatem element drogi wówczas, gdy wraz z tą drogą stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Urządzeniami takimi mogą być również, zgodnie z przepisami Działu IV – Wyposażenie techniczne dróg – Rozdziału 1 – Urządzenia odwadniające oraz odprowadzające wodę - rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, urządzenia do powierzchniowego odwodnienia pasa drogowego. Ponieważ z dokumentów projektowych dotyczących inwestycji drogowej wynika, że budowa przewidzianej w ramach tejże inwestycji kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjno–rozsączającym nastąpi w zakresie niezbędnym do obsługi projektowanego układu drogowego, a sam zbiornik ma na celu odwodnienie drogi, słusznie w skardze kasacyjnej organ podnosi, że zbiornik ten razem z drogą stanowi całość techniczno–użytkową. Za bardzo ważny element analizowany w procesie projektowym dróg (...) uznaje się bezpieczne odprowadzanie wody deszczowej z terenu inwestycji, czyli tak, aby odwodnienie nie zagrażało przyległemu terenowi i nie pogarszało stanu odbiorników wód. W tym celu projektuje się rozbudowany system odwodnienia, obejmujący szereg różnych urządzeń, w tym zbiorniki retencyjne, które pełnią głównie funkcję wyrównawczą dopływu wód opadowych oraz zmniejszają ilość wód odpływających w jednostce czasu. Zbiorniki te, jako element systemu odwadniania dróg, uznaje się za integralną część infrastruktury drogowej (por. M. Mrozek, A. Witucka, Zbiorniki retencyjne jako element systemu odwadniania dróg, Magazyn Autostrady, 2014/3, s. 38 – 42). Zbiornik retencyjno–rozsączający stanowi nieodłączną część drogi służącą do jej odwadniania, a to oznacza, że powinien być traktowany identycznie. Nie ulega natomiast wątpliwości, że wyznacznikiem drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. jest lokalizacja w pasie drogowym. Potwierdza to art. 4 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którym pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W odniesieniu do lokalizacji zbiornika retencyjno–rozsączającego przynależącego do projektowanej drogi inwestor wybrał pierwotnie inne rozwiązanie projektowe, polegające na budowie tego zbiornika na nieruchomości nr [...] zlokalizowanej poza pasem drogowym, poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, należącej do prywatnego właściciela, który na lokalizację zbiornika na swojej działce nie wyrażał zgody. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. Prezydent Miasta [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w ramach której działkę nr [...], zlokalizowaną poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, przeznaczono pod budowę sieci uzbrojenia terenu (zbiornika retencyjno–rozsączającego stanowiącego element systemu kanalizacji deszczowej). W postępowaniu odwoławczym, na żądanie organu udzielenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie, inwestor zauważył, że na etapie wstępnych założeń projektowych rozpatrywano dwa warianty odwodnienia budowanej drogi. Wybrano wariant o mniejszym zakresie rzeczowym polegający na budowie kanalizacji deszczowej z włączeniem jej do zbiornika retencyjno–rozsączającego na działce nr [...] (umieszczonego poza pasem drogowym). W wyniku dalszej analizy akt, organ odwoławczy pismem z dnia 26 maja 2021 r. wystąpił do inwestora przedsięwzięcia o zajęcie stanowiska w sprawie przyjętego systemu odwadniania drogi polegającego na odprowadzaniu wód opadowych do zbiornika retencyjno–rozsączającego umieszczonego poza pasem drogowym. Organ wyjaśnił, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, elementy odwadniania dróg powinny być realizowane w pasie budowanej drogi lub na działkach prywatnych za zgodą właścicieli tych nieruchomości. Specustawa drogowa w art. 11f szczegółowo określa obowiązki, dla których organ może określić ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. W przepisie tym nie przewidziano możliwości wprowadzenia ograniczeń dla budowy elementów budowanej drogi. W związku z tym organ prosił o rozważenie usytuowania zbiornika w liniach rozgraniczających pas drogowy i przejęcie tej części nieruchomości na rzecz zarządcy drogi, ewentualnie przedstawienie zgody właścicieli nieruchomości na usytuowanie elementów odwodnienia drogi na ich działkach lub przyjęcie innych rozwiązań odwodnienia drogi. W odpowiedzi Zarząd Dróg i Mostów w [...] pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r. poinformował, że w wyniku ponownej analizy rozwiązań projektowych zdecydowano o pozostawieniu zbiornika w dotychczasowej lokalizacji i wprowadzeniu korekty linii rozgraniczających teren, tj. powiększenie pasa drogowego o teren lokalizacji zbiornika. Na powyższe inwestor przedstawił dokumentację zamienną, tj. nową mapę przedstawiającą linie rozgraniczające teren inwestycji, nowe rysunki planów sytuacyjnych projektu zagospodarowania terenu i projektu branży drogowej oraz nową dokumentację geodezyjną z wprowadzonym podziałem działki nr [...]. Na podstawie oświadczenia inwestora – Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w [...], o postanowieniu wprowadzenia zmiany rozwiązań projektowych polegających na włączeniu terenu lokalizacji zbiornika retencyjno–rozsączającego do granic pasa drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] w części i w tym zakresie dokonał korekty decyzji (pkt 1), a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uchylenie oraz zmiana dotyczyły lokalizacji zbiornika retencyjno–rozsączającego w pasie drogowym, wprowadzenia dodatkowego podziału działki nr [...] i przekazaniu wydzielonej z niej działki nr [...] o powierzchni 0,0177 ha na pas drogowy pod budowę zbiornika retencyjno–rozsączającego na własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego oraz zmiany części załączników graficznych do decyzji. Wymaga podkreślenia, że art. 12 pkt 4 specustawy drogowej stanowi wyraz woli ustawodawcy do uzyskania przez jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Powiązanie uzyskiwania własności nieruchomości z drogą publiczną określonej kategorii stanowi konsekwencję postulatu ustawodawcy zawartego w art. 2a u.d.p., z którego wynika, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Jeżeli więc przyjąć, że droga publiczna może zatem obecnie zaistnieć jedynie na gruntach stanowiących odpowiednio własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, to art. 12 pkt 4 specustawy drogowej należy odnieść do pasa drogowego jako gruntu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi do posadowienia w nim drogi publicznej określonej kategorii, które to linie zostały określone w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 11d ust. 1 pkt specustawy drogowej. O terytorialnym zasięgu przejęcia prawa własności nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej na potrzeby lokalizacji inwestycji drogowej przesądzają zatem granice pasa drogowego. Linie rozgraniczające teren inwestycji drogowej, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 specustawy drogowej, pełnią funkcję zewnętrznej granicy pasa drogowego. Wyznaczenie linii rozgraniczających stanowi granicę wszystkich skutków prawnych decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w tym podziału nieruchomości i zmiany struktury własnościowej terenu ujętego w tych liniach (por. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Warszawa 2021, s. 106-107). Choć konstrukcja art. 12 pkt 4 specustawy drogowej budzi wątpliwości co do przedmiotu skutków prawnorzeczowych decyzji o zatwierdzeniu inwestycji drogowej, z art. 4 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 2 i 6 oraz art. 12 pkt 4 specustawy drogowej wynika, że wywłaszczenie na potrzeby realizacji inwestycji drogowej dotyczy nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających projektowaną drogę publiczną opisanych w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skoro wyznacznikiem drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. jest umiejscowienie w pasie drogowym, to zbiornik retencyjno–rozsączający stanowiący z drogą całość techniczno-użytkową niezbędną do jej odwodnienia powinien być traktowany podobnie i co do zasady zlokalizowany w liniach rozgraniczających teren inwestycji drogowej pełniących funkcję zewnętrznej granicy pasa drogowego. W związku z tym, część nieruchomości, na której zbiornik ten został przewidziany do realizacji, powinna zostać wydzielona w trybie określonym w art. 12 ust. 1 specustawy drogowej oraz przejęta na własność przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 12 ust. 4 tej ustawy. Stanowisko to potwierdza, że budowy zbiornika retencyjno-rozsączającego stanowiącego całość techniczno–użytkową z projektowaną drogą nie należy rozpatrywać odrębnie. Z uwagi na niezbędność tego elementu infrastruktury drogowej, służącego do jej odwodnienia, do obsługi projektowanego układu drogowego konieczne jest zatem przejęcie przez Skarb Państwa bądź odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości, na której zbiornik ten został przewidziany do realizacji w trybie art. cytowanego powyżej art. 12 ust. 4 specustawy drogowej. Istotne naruszenie prawa własności właściciela działki nr ewid. [...], umieszczonej poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji drogowej, do którego doszło na skutek wydania decyzji w pierwszej instancji, udzielającej zezwolenia na realizację drogi publicznej, której fragment zlokalizowany został na działce nr ewid. [...], nastąpiło de facto bez podstawy prawnej, ponieważ wskutek nieobjęcia tej nieruchomości liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, nie przeszła ona na własność jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, lecz pozostała przedmiotem prywatnej własności. Z przyczyn podanych powyżej podstawą prawną zajęcia nieruchomości na ten cel nie mógł być art. 124 u.g.n. Nie ma natomiast racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że zmiana decyzji organu pierwszej instancji we wskazanym w treści decyzji organu drugiej instancji zakresie nie naruszyła zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Korekta decyzji pierwszoinstancyjnej pociągnęła za sobą zmianę istotnych elementów przedmiotowych sprawy po przeprowadzeniu przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza granice wyznaczone art. 138 § 2 oraz art. 136 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, weryfikując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji miał na uwadze pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym organy orzekające w sprawie lokalizacji inwestycji drogowej nie posiadają kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu, jak i stanowisko zmodyfikowane, zgodnie z którym można w pewnych okolicznościach dopuścić potrzebę weryfikacji zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia innego rozwiązania zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, uwzględniając okoliczności faktyczne sprawy oraz to, że korekta przebiegu linii rozgraniczających po wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nie jest już możliwa bez zmiany tej decyzji, a więc bez przeprowadzenia w tym względzie odrębnej procedury, z zachowaniem prawnie określonych wymogów (M. Wolanin, op.cit). W świetle art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy co do zasady (z uwagi treść na art. 136 § 2 i 3) nie ma obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego w całości. W art. 136 § 1 k.p.a. mówi się bowiem jedynie o dodatkowym postępowaniu dowodowym. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że istota dodatkowego postępowania wyjaśniającego sprowadza się do możliwości naprawienia ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (por. np. wyr. WSA w Szczecinie z 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 566/10). Artykuł 136 § 1 k.p.a. umożliwia przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego - w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co nie oznacza, że w drodze jego zastosowania organ drugiej instancji może zastępować organ wydający decyzję w zebraniu materiału dowodowego mającego stanowić podstawę rozstrzygnięcia, a więc dokonywać istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń i wówczas korygować błędne rozstrzygnięcie organu. Nie można zatem postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej wymagającej zmiany wniosku inwestora i warunkującej przedmiot oraz zakres dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie określić mianem "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" w rozumieniu art. 136 k.p.a. Istota postępowania uzupełniającego – a więc: dodatkowego, dopełniającego, wspomagającego – warunkuje to, że nie można w nim decydować o istotnych zmianach elementów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Próba zaś dokonania ww. zmian w przedmiotowym postępowaniu stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, do czego doszło w sprawie niniejszej. Zasada dwuinstancyjności, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji, w sposób bezpośredni determinuje charakter postępowania odwoławczego. Przedmiot tego postępowania jest wyznaczony tożsamością pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji, a więc dopóki organ odwoławczy orzeka w tożsamej sprawie co organ pierwszej instancji, to nie można mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności (por. wyr. NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2767/12, wyr. NSA z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1495/14, wyr. NSA z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2861/13). Przypomnieć zatem należy, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej ( por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s.586, J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź – Zielona Góra 1997, s. 110 , J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 722). Skoro na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, to do tych elementów należy odnieść się przy ustalaniu tożsamości sprawy i należy zbadać te właśnie elementy. W sprawie niniejszej nie zachodzi wymagana zasadą dwuinstancyjności tożsamość istotnych elementów przedmiotowych między decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2021 r. udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a decyzją organu drugiej instancji dokonującą korekty decyzji pierwszoinstancyjnej. Różnica przedmiotowa między rozstrzygnięciami organów pierwszej i drugiej instancji jest daleko idąca i wynika z uwzględnienia w toku postępowania w drugiej instancji oświadczenia inwestora w zakresie modyfikacji przyjętego systemu odwadniania projektowanej drogi, wskutek której nastąpiły istotne zmiany we wniosku inwestora: zmiana przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji, objęcie nimi działki skarżącego pozostającej zgodnie z pierwotnym wnioskiem inwestora poza pasem drogowym, podział działki skarżącego oraz przejęcie części tej działki na własność publicznoprawną. W wyniku ponownej analizy rozwiązań projektowych na etapie postępowania odwoławczego inwestor zdecydował o pozostawieniu zbiornika w dotychczasowej lokalizacji, wprowadzając korektę linii rozgraniczających teren, tj. powiększenie pasa drogowego o teren lokalizacji zbiornika. Skoro przebieg inwestycji objęty decyzją wydaną w tej sprawie w drugiej instancji, wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, wykracza poza teren objęty tymi liniami w decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Miasta [...], tym samym zakres skutków prawnych i faktycznych, które wywoływała decyzja organu pierwszej instancji, uległ istotnej modyfikacji. Odnotować należy przede wszystkim istotną zmianę skutków prawnorzeczowych, których nie wywoływała ta decyzja, a które zaistniały w wyniku przyjęcia oświadczenia inwestora i korekty decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy, polegającą na podziale działki nr [...] na działki: nr [...] oraz nr [...] oraz przejściu na własność jednostki samorządu terytorialnego działki nr [...]. Zakres dokumentacji projektowej rozpatrywanej przez organ drugiej instancji uległ znaczącej zmianie w stosunku do materiału aktowego, który był podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ponieważ inwestor przedstawił temu organowi dokumentację zamienną w postaci nowej mapy przedstawiającej linie rozgraniczające teren inwestycji, nowe rysunki planów sytuacyjnych projektu zagospodarowania terenu i projektu branży drogowej oraz nową dokumentację geodezyjną z wprowadzonym podziałem działki nr [...]. Materiał ten jest na tyle obszerny i istotny, że jego zgromadzenie i ocena wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy organ odwoławczy dokonał ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia, dokonując zmiany kryteriów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji powyższego, zakres przedmiotowy postępowań organu pierwszej instancji i odwoławczego nie jest tożsamy co do okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Złożone przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego oświadczenie o postanowieniu wprowadzenia zmiany rozwiązań projektowych polegających na włączeniu terenu lokalizacji zbiornika retencyjno–rozsączającego do granic pasa drogowego powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego, którego istotne elementy nie są tożsame przedmiotowo z postępowaniem zakończonym decyzją organu pierwszej instancji. Postępowanie to, w zakresie uwzględniającym m.in. weryfikację, czy zmodyfikowana przez inwestora lokalizacja zbiornika retencyjno–rozsączającego nie narusza przepisów specustawy drogowej, powinno zostać przeprowadzone przez organ pierwszej instancji z umożliwieniem skarżącemu zajęcia stanowiska w sprawie. Z uwagi na zasadność skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok należało uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien mieć na uwadze wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie oraz art. 31 ust. 2 specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji powinien zatem w pierwszej kolejności ustalić czy budowa przedmiotowej drogi została rozpoczęta, a jeżeli tak to z jaką datą fakt ten nastąpił i w zależności od tych ustaleń podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, z uwagi na okoliczności uchylenia zaskarżonego wyroku, orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.