II SA/Sz 566/10

r. Sygn. akt II SA/Sz 566/10 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) art. 104 kpa ustalił warunki zabudowy D. P. dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego położonego na działce o numerze edwid. gruntu [...]na funkcje usługowo – mieszkalne oraz budowie infrastruktury towarzyszącej i zagospodarowaniu terenu. W zakresie ustalenia dotyczącego warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego w pkt 2.1.2 ustalono między innymi, że projektowana inwestycja powinna odpowiadać następującym warunkom: a) linia zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym Nr [...] do decyzji, b) wielkość powierzchni zabudowy kubaturowej w stosunku do powierzchni działki wyznaczonej w liniach rozgraniczających teren inwestycji - według stanu istniejącego, c) szerokość elewacji frontowej budynku – według stanu istniejącego, d) ograniczenie wysokości zabudowy: - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - według stanu istniejącego, - maksymalna wysokość od poziomu terenu do kalenicy dachu - według stanu istniejącego, e) geometria dachu - według stanu istniejącego. 1) Wyklucza się w obiekcie podlegającym zmianie sposobu użytkowania lokalizacji funkcji typu: dyskoteka, stacja paliw. 2) Na terenie przedmiotowej działki należy zabezpieczyć odpowiednią dla planowanego przedsięwzięcia ilość miejsc parkingowych. 3) Dopuszcza się wymianę pokrycia dachowego na dachówkę lub materiał dachówko podobny. Zakres inwestycji określony w pkt 2.1.1 obejmuje między innymi zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na funkcje usługowe (handlowo – gastronomiczne) i sklep spożywczo - przemysłowy o pow. sprzedaży do 40 m² i bar – restauracja oraz mieszkalne. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem znajdują się działki, dostępne z tej samej drogi publicznej, o numerach ewidencyjnych: [...]zabudowane budynkami mieszkalnymi, a także działka Nr [...]- własność W. i H. K. (zam. [...]), zabudowana budynkiem o funkcji usługowej (sklep spożywczy z barem). W tej sytuacji zdaniem organu planowana funkcja usługowo - mieszkalna na działce [...]będzie kontynuacją funkcji na działkach sąsiednich. Budynek zaś podlegający zmianie sposobu użytkowania już istnieje, jego gabaryty oraz forma architektoniczna nie ulegną zmianie, zostanie on jedynie przebudowany w celu dostosowania jego pomieszczeń do planowanej funkcji. Linia zabudowy została zaś wyznaczona po obrysie budynku istniejącego. Dodatkowo Burmistrz Miasta i Gminy zaznaczył, że teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej, tj. do drogi powiatowej (działka o nr ewid. [...]), natomiast aktualnie przedmiotowa działka ma już symbol Bi, który oznacza, że jest to grunt zabudowany, zurbanizowany, zatem nie wymaga on zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Inwestor dołączył wstępne umowy na dostawę wody i odbiór ścieków, natomiast przyłącze energetyczne już istnieje na przedmiotowej działce. Ponadto organ pierwszej instancji zaznaczył, że decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi. Kwestionując powyższą decyzję K. G. oraz H. K. wnieśli od niej odwołanie wnosząc przy tym o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Dodatkowo w odwołaniu wskazano, że planowana inwestycja została już w dużej części zrealizowana, bowiem rozbudowany został cały dach wraz z poddaszem oraz zostało położone nowe pokrycie. Zdaniem odwołujących sama zaś inwestycja nie polega na stworzeniu warunków zabudowy dla sklepu spożywczego, bowiem faktycznie ma to być bar. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium podało, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ bada, czy zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami ustaw odrębnych. Warunki zaś zabudowy nie są wyznaczone w oparciu o już istniejącą zabudowę, ale w odniesieniu do zabudowy sąsiedniej. Jednocześnie organ podał, że nie ma znaczenia, czy inwestor zrealizował już swoje zamierzenie w dużej części. Ponadto organ drugiej instancji podniósł, że zamierzona inwestycja polegała na zmianie sposobu użytkowania obiektu powiązanej z wykonywaniem robót budowlanych (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 i art. 64 ust. 1 ustawy) wymagającymi ustalenia warunków zabudowy. Z kolei warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 ustawy. W tym miejscu Kolegium podkreśliło, że zabudowa w obszarze analizowanym, nie pozwala ustalić tych wymogów, zatem nie może być traktowana jako spełniająca warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1, którego celem jest dostosowanie zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów oraz wyłączenie działań inwestycyjnych tam, gdzie tych standardów nie ma. Organ drugiej instancji w dalszej części uzasadnienia zarzucił organowi pierwszej instancji brak zastosowania powołanych przepisów. Kolegium ustaliło w oparciu o akta sprawy, iż został wyznaczony na załączniku graficznym obszar analizowany, jednak nie przeprowadzono żadnych wyliczeń w odniesieniu do zabudowy sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie warunków określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w szczególności, co do warunków zawartych w pkt 2.1.2. decyzji. Jednocześnie Kolegium wskazało, że to zabudowa sąsiednia wyznacza warunki a nie istniejąca na działce nr [...]. Natomiast organ pierwszej instancji dopiero po przeprowadzeniu analizy, co do warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy może rozważyć, czy planowana inwestycja w istniejącej zabudowie odpowiada kontynuacji zabudowy sąsiedniej. Reasumując organ odwoławczy podał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom określonym w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie określa warunków zabudowy, wynikających z ustawy, w tym powołanych w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 wprowadzających zasadę kontynuacji zabudowy określoną przez zabudowę już istniejącą w danym miejscu, a nie działkę, na której ma być przeprowadzona inwestycja i dotyczy cech urbanistycznych i architektonicznych planowanej budowy. Kwestionując powyższą decyzję D. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc przy tym o jej uchylenie, przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, czyli decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]r. Dodatkowo skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów takich jak: zgłoszenie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę z dnia [...]r. Jednocześnie zarzucił zaskarżonej decyzji błędną wykładnię art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego nie stanowi kontynuacji zabudowy (pkt 1), a także błędną wykładnię art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy przez przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania nie jest inwestycją celu publicznego (pkt 2). Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podał, że w jego ocenie, złożony przez niego wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na funkcje usługowo - mieszkalne spełnia wszystkie wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy. Sąsiednie bowiem działki o numerach ewidencyjnych gruntu [...], zabudowane są budynkami mieszkalnymi, z kolei działka nr [...]zabudowana jest budynkiem o funkcji usługowej (sklep spożywczy z barem) i dostępne są z tej samej drogi publicznej co nieruchomość wnioskodawcy. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, planowana funkcja usługowo - mieszkalna na działce nr [...]stanowić będzie kontynuację funkcji na działkach sąsiednich. Ponadto, zdaniem D. P., organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję, ulega presji odwołujących się K. G. oraz H. K., których działania mają na celu ograniczenie konkurencji, gdyż sami prowadzą sklep i bar na sąsiedniej działce. Odnosząc się do zarzutu odwołania skarżący podniósł, że nie dokonał samowoli budowlanej, a jedynie wykonał roboty polegające na naprawie i pokryciu dachu, które to prace zgłosił właściwemu organowi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która miała miejsce w dniu [...]r. pełnomocnik skarżącego sprostował pkt 2 zarzutów skargi w zakresie prawa materialnego, poprzez wykreślenie słowa "nie". Jak wynika z protokołu rozprawy uczestniczka postępowania K. G., udzieliła mężowi B. G. pełnomocnictwo do reprezentowania jej w sprawie. Pełnomocnik wniósł o odrzucenie skargi "ponieważ są tam kłamstwa". Dodatkowo oświadczył, że działka objęta wnioskiem nie posiada pełnego uzbrojenia, gdyż uzbrojona jest jedynie prąd. Zaprzeczył ponadto, że sklep i bar prowadzony jest przez K. G. oraz H. K., bowiem w rzeczywistości on sam prowadzi bar. Uczestnik H. K. oświadczył, że przychyla się do stanowiska B. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wskazana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 w/w ustawy). Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonego orzeczenia doprowadziło do uznania przez Sąd, iż skarga nie jest zasadna. Zaskarżona do Sądu decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. określającego jeden ze sposobów zakończenia postępowania przed organem administracji publicznej drugiej instancji. W myśl powołanego przepisu organ odwoławczy może uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Rozstrzygnięcie określone w powołanym przepisie może być, zatem wydane jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot "w całości lub znacznej części". Jednocześnie należy zwrócić uwagę na fakt, że dyspozycja przepisu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a możliwość podjęcia rozstrzygnięcia przez organ na podstawie tego przepisu jest ograniczona do sytuacji, gdy wystąpi istotna wadliwość postępowania przed organem pierwszej instancji, która nie może zostać usunięta w postępowaniu odwoławczym. Dodatkowo należy wskazać na przepis art. 136 k.p.a. zgodnie, z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Istota wyjaśniającego postępowania odwoławczego, o którym mowa w przytoczonym przepisie, sprowadza się do możliwości naprawienia przez organ odwoławczy ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy nie będzie musiał przeprowadzać postępowania dowodowego w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przechodząc od powyższych rozważań na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżoną decyzją nie naruszyło przepisu art. 138 § 2 k.p.a., przyjmując że zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu podlegają decyzje organów administracji w przedmiocie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na funkcje usługowo – mieszkalne na działce Nr [...]. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. .U. Nr 80, poz. Poz. 717 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą" - zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe, w sytuacji łącznego spełnienia kryteriów o jakich mowa wyżej, a także parametrów, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) zwanego w dalszej części uzasadnienia "rozporządzeniem". Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, który zarzucił rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu, że dokonana w niniejszej sprawie analiza nie pozwala ustalić wymogów określonych w powołanych przepisach, bowiem nie przeprowadzono żadnych wyliczeń w odniesieniu do zabudowy sąsiedniej, które to działanie stanowiło o naruszeniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1. A to zabudowa sąsiednia wyznacza warunki zabudowy, a nie już istniejąca na działce nr [...]. Jak wynika z analizy treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji Burmistrz Miasta i Gminy błędnie ustalił warunki zabudowy w oparciu o już istniejącą zabudowę na terenie inwestycji, o czym świadczy zwrot: "linia zabudowy została zaś znaczona po obrysie budynku". W tym miejscu należy wyjaśnić, iż zasadą jest wyznaczenie linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, czyli leżących w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" prowadzi wprost do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Logiczne jest, że kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 514/07, publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca dopuszcza jednak możliwość wyznaczenia linii zabudowy w sposób odmienny od zasady określonej w § 4 ust. 1, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno - urbanistycznej, ograniczając ją do przypadków, gdy nie można wyznaczyć linii nowej zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Powyższe działanie organu musi być jednak podyktowane uzasadnioną koniecznością i wynikać z analizy architektoniczno - urbanistycznej. W tym stanie rzeczy za bezzasadny należy uznać zarzut skargi odnoszący się do błędnej wykładni powołanego przepisu art. 61 ustawy, gdyż ustalenia dokonane w tej mierze przez organ pierwszej instancji nie zostały poparte żadnymi danymi odnoszącymi się do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Za niezrozumiały Sąd uznał zarzut skargi (sprecyzowany ustnie do protokołu rozprawy) polegający na błędnej wykładni art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania jest inwestycją celu publicznego. Powołany art. 54 ustawy określa warunki jakie powinna zawierać decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odpowiednie stosowanie tego przepisu do decyzji o warunkach zabudowy, które przewidziane zostało w dyspozycji art. 64 ust. ustawy należy rozumieć, jako odpowiednie zamieszczenie w decyzji o warunkach zabudowy elementów, które wymieniono w art. 54. Odnosząc się do argumentów skargi dotyczących stopnia realizacji zamierzenia inwestycyjnego należy wskazać, że podnoszona kwestia nie podlega ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Przedmiotowe postępowanie służy ustaleniu, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna z punktu widzenia ładu przestrzennego, czyli czy swoimi cechami nawiązuje do zabudowy istniejącej w jej sąsiedztwie. Reasumując należy stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że organ pierwszej instancji winien ponownie wszechstronnie ustalić parametry – dokonać stosownych wyliczeń odnośnie wnioskowanej inwestycji i wtedy ustalić czy planowane przedsięwzięci będzie stanowić kontynuację istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, wynikającej z zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie przesądza treści rozstrzygnięcia, umożliwia natomiast organowi ustalającemu warunki zabudowy ponowną analizę wniosku inwestora, z uwzględnieniem wskazanych przez organ odwoławczy uchybień oraz szczególnych warunków wynikających z charakterystyki inwestycji określonych w art. 61 ustawy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 764/08, publ. LEX nr 528346). W tym stanie rzeczy orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).