II OSK 1262/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 503/21 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 25 lutego 2021 r., nr IFXIV.7840.12.13.2020 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 503/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 25 lutego 2021 r. nr IFXIV.7840.12.13.2020, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. K.. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, to jest § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w przedmiotowym rozporządzeniu dopuszczające lokalizację budynku w granicy działki, podczas gdy z treści § 12 ust. 5 wynika, że usytuowanie nowego budynku bezpośrednio w granicy działki powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu. A w wydanej decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 20 października 2020 r. o warunkach zabudowy, na stronie 2 i 3 pkt e, organ jednoznacznie stwierdza, że projektowana inwestycja nie może naruszać interesów osób trzecich (pozbawienia dostępu światła dziennego), a ewentualne uciążliwości nie mogą wykraczać poza granice nieruchomości inwestora. Nie ulega wątpliwości, że przy lokalizacji nadbudowy bezpośrednio w granicy działki, uciążliwości te, będą wykraczać poza granice nieruchomości inwestora i obejmą nieruchomość skarżącego bo znajduję się ona w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji, 2. naruszenie prawa materialnego art. 35 pkt 1 ppkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez niezgodność decyzji pozwolenia na budowę z warunkami decyzji o warunkach zabudowy w związku z § 61- § 64 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczącą lokalizacji wejścia głównego do budynku poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że parametr dotyczący szerokości elewacji frontowej nie został przekroczony, gdyż wynosi mniej niż dopuszczalne 8 m, podczas gdy elewacja frontowa budynku jest tam, gdzie jest główne wejście do budynku, a w przedmiotowej sprawie nie zostało to jednoznacznie i prawidłowo określone i doprowadziło do sytuacji, że szerokość elewacji frontowej wynosi ponad 16 m. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w przedmiotowym rozporządzeniu dopuszczające lokalizację budynku w granicy działki, podczas gdy z treści § 12 ust. 5 wynika, że usytuowanie nowego budynku bezpośrednio w granicy działki powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu. Najpierw skonstatować trzeba, że podany w zarzucie sposób naruszenia, tj. błędna wykładnia, nie został rozwinięty w opisie naruszenia. Wykładnia jest procesem odczytania treści abstrakcyjnej normy prawnej. Tymczasem w opisie naruszenia podniesiono okoliczność dotyczącą indywidualnej sytuacji skarżącego. Tak sformułowany zarzut świadczy o niewłaściwym, zdaniem skarżącego, zastosowaniu przepisu § 12 ust. 5 rozporządzenia, w niniejszej sprawie. Nie jest wykluczona sytuacja, w której niewłaściwe zastosowanie jest rezultatem błędnej wykładni. Jednak skarżący nie wskazał, na czym ta błędna wykładnia normy § 12 ust. 5 miałaby polegać. Niezależnie od tej wadliwości zauważyć można, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej także: "rozporządzenie", i właściwie zastosował zawartą w nim normę. Zgodnie z § 12 ust. 5, usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4, powoduje objecie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przyznając rację skarżącemu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji oraz, że inwestycja ta może negatywnie wpływać na interesy skarżącego. Warunki usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki oraz w odległościach mniejszych, niż określone w § 12 ust. 1, regulują przepisy § 12 ust. 2-4. W analizowanej podstawie skargi kasacyjnej nie podniesiono naruszenia tych przepisów. Z uwagi na nawiązanie w uzasadnieniu kasacji do przepisu § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, możliwe jest merytoryczne odniesienie się do prawidłowości usytuowania nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (oznaczonego w Projekcie zagospodarowania terenu nr 1) oraz nadbudowy budynku gospodarczego (oznaczonego w Projekcie zagospodarowania terenu nr 3) w granicy działki nr [...], obręb [...] z działką nr [...]. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej mierze jest prawidłowe. Zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi. W zaskarżonym wyroku trafnie przyjęto, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w powołanym przepisie. Skoro bowiem dopuszcza się lokalizację w odległości mniejszej (bez dalszych ograniczeń), to również w granicy działki. W skardze kasacyjnej podniesiono ograniczenie naturalnego doświetlenia pomieszczeń w budynku skarżącego, jednak nie podważono ustalenia, według którego, zachowane zostały warunki dotyczące naturalnego oświetlenia pomieszczeń określone w przepisach § 13 oraz minimalnego czasu nasłonecznienia pomieszczeń, określone w przepisach § 60. Ustalenia te zostały oparte na analizie nasłonecznienia stanowiącej część projektu budowlanego. W rozważanym zarzucie materialnym, naruszenia § 12 ust. 5 rozporządzenia podniesiono także brak zgodności projektowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, w zakresie w jakim w decyzji o warunkach zabudowy (strona 2 i 3 pkt e) stwierdzono, że projektowana inwestycja nie może naruszać interesów osób trzecich (pozbawienie światła dziennego) a ewentualne uciążliwości nie mogą wykraczać poza granice nieruchomości inwestora. Według skarżącego, przy lokalizacji nadbudowy bezpośrednio w granicy działki, uciążliwości te, będą wykraczać poza granice nieruchomości inwestora i obejmą nieruchomość skarżącego bo znajduje się ona w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji. W omawianym zarzucie nie powołano przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który ustanawia wymóg zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten został jednak wskazany w drugim zarzucie materialnym (jakkolwiek w związku z innym opisem naruszenia), więc możliwe jest odniesienie się do podniesionego w pierwszym zarzucie aspektu niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 20 października 2020 r. o warunkach zabudowy. Jak już powyżej zasygnalizowano, Sąd pierwszej instancji nie kwestionował tego, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji oraz, że inwestycja ta może negatywnie wpływać na interesy skarżącego. Nie budzi wątpliwości trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego, z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wynika, że poszanowaniu podlegają nie wszystkie lecz tylko uzasadnione interesy osób trzecich. Przewidziana w tym przepisie ocena poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich w ramach projektowania i budowy obiektu budowlanego dokonywana jest z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa publicznego i obejmuje obszar oddziaływania obiektu. Poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich na etapie postępowania o pozwolenie na budowę następuje wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy wprowadzają określone wymogi, czy ograniczenia. Właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje zatem ochrona przed sposobem zabudowy nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zabudowy koliduje z jego prawnie (a nie jedynie faktycznie) chronionym interesem. Na aprobatę zasługuje ocena Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą, mając na uwadze powyższe rozumienie poszanowania interesów skarżącego, nie doszło w kontrolowanym postępowaniu do ich naruszenia. W konsekwencji nie ma mowy o braku zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie nakazującym poszanowanie interesów osób trzecich. Nie jest także skuteczny zarzut braku zgodności z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie w jakim decyzja ta stanowi, że "ewentualne uciążliwości w trakcie realizacji i eksploatacji inwestycji nie mogą wykraczać poza granice nieruchomości inwestora". Ustalenie zawarte w punkcie 2 lit. e) decyzji Prezydenta Częstochowy o ustaleniu warunków zabudowy nie może być odczytywane w sposób sprzeczny z rozumieniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Treść przytoczonego ustalenia została rozwinięta w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy w sposób zgodny z tym rozumieniem. Prezydent, odnosząc się do podniesionej już wówczas przez skarżącego kwestii odległości od granicy i przesłaniania stwierdził, że przedmiotem postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydano decyzję o warunkach zabudowy, jest jedynie stwierdzenie możliwości realizacji inwestycji na wskazanym obszarze, biorąc pod uwagę przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. W decyzji o warunkach zabudowy określa się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, w tym gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy. Prezydent dodał, że planowana inwestycja powinna być zgodna z wymaganiami wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w tym z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) oraz poszanowaniem interesów osób trzecich, co jest zapisane w decyzji. Szczegółowe badanie projektowanej inwestycji pod kątem zgodności z przepisami Prawa budowlanego (w tym przepisów wykonawczych do tej ustawy) nastąpi na etapie zatwierdzania projektu budowlanego. Zgłoszone przez strony uciążliwości, które mogą powstać w wyniku realizacji inwestycji są przedwczesne (pokreślenie dokonane przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy). Prezydent podsumował tę część rozważań stwierdzeniem, że dopiero na etapie uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia organ na podstawie załączonej dokumentacji będzie mógł ocenić zgodność z przepisami prawa budowlanego oraz poprawność zastosowanych rozwiązań. W rezultacie teza kasacji, według której, usytuowanie nadbudowy w granicy działki, a także objęcie działki nr [...] należącej do skarżącego oddziaływaniem inwestycji, oznacza sprzeczność z decyzją o warunkach zabudowy, jest bezpodstawna. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego art. 35 pkt 1 ppkt 1 (powinno być: art. 35 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez niezgodność decyzji pozwolenia na budowę z warunkami decyzji o warunkach zabudowy w związku z § 61-§ 64 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczącą lokalizacji wejścia głównego do budynku poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że parametr dotyczący szerokości elewacji frontowej nie został przekroczony, gdyż wynosi mniej niż dopuszczalne 8 m, podczas gdy elewacja frontowa budynku jest tam, gdzie jest główne wejście do budynku, a w przedmiotowej sprawie nie zostało to jednoznacznie i prawidłowo określone i doprowadziło do sytuacji, że szerokość elewacji frontowej wynosi ponad 16 m. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że "szerokość elewacji frontowej" należy rozumieć jako odległość w linii prostej łączącą dwa najbardziej oddalone od siebie punkty w elewacji budynku widocznej od strony frontu działki (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1336/08). Pojęcie "frontu działki" zostało natomiast zdefiniowane w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z tym przepisem, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Warto jeszcze odnotować, że w § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest mowa o szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki. Przedstawione powyżej rozumienie elewacji frontowej pozwala na sformułowanie wniosku, według którego, nie można utożsamiać ściany w której usytuowane jest wejście do budynku z pojęciem elewacji frontowej. W niniejszej sprawie elewację frontową stanowi elewacja budynku widoczna od strony frontu działki, którym jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę, tj. część przylegająca do ul. S. W konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia, że określony w decyzji o warunkach zabudowy parametr dotyczący szerokości elewacji frontowej został przekroczony. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.