II OSK 1236/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1003/18 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1003/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany decyzji pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] inwestycji pn.: budowa 37 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami wewnętrznymi, przebudową istniejącego zjazdu z drogi gminnej nr [...], budową ciągów pieszo-jezdnych oraz dojść umożliwiających dojazd, przebudową sieci wodociągowej, budową instalacji kanalizacji deszczowej oraz zbiorników retencyjnych na wody opadowe oraz instalacji energii elektrycznej na działkach o nr ewid.: [...] w miejscowości S. – w zakresie zmiany układu pomieszczeń wewnętrznych w tym komunikacji, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina S., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 32 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Gmina S. nie miała interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., znak: [...]; 2. art. 170 p.p.s.a. poprzez wyrażenie poglądu o możliwości powołania się na niewiążące w sprawie orzeczenie sądu administracyjnego dla uchylenia się od merytorycznego rozpatrzenia zarzutów skargi. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że Gmina S. wykazała, że brała udział w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i wydania decyzji o zmianie decyzji pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, istnieją zatem normy prawa procesowego, mogące stanowić podstawę szeroko rozumianego interesu prawnego w znaczeniu przyjętym w art. 50 § 1 p.p.s.a., które dają prawo Gminie do wniesienia skargi na decyzję w ww. przedmiocie. W ocenie skarżącej kasacyjnie odmowa uznania jej interesu prawnego w postępowaniu była konsekwencją nieuprawnionego, w świetle przepisów powszechnie obowiązujących, poglądu co do kręgu stron postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i wydania decyzji o zmianie decyzji pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji, zdaniem skarżącej kasacyjnie, powiązał interes prawny w udziale w tym postępowaniu z zakresem zmiany wprowadzonej do projektu budowlanego, zawężając tym samym krąg osób, o których mowa w art. 28 k.p.a. W ocenie skarżącej kasacyjnie, zmiana w projekcie budowlanym, której zatwierdzenia domagał się inwestor w toku postępowania, oddziałuje w sposób bezpośredni na jej nieruchomość. Zwiększenie liczby możliwych do wydzielenia lokali, czemu ma służyć wprowadzenie istotnego odstępstwa od projektu, spowoduje wzrost liczby osób mieszkających na terenie realizowanej inwestycji, a tym samym wzrost obciążenia komunikacyjnego, a więc stopnia wykorzystywania nieruchomości stanowiącej przedmiot własności skarżącej (ul. [...] w S.), z której ma być realizowany zjazd. W piśmie z [...] lutego 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy Gmina S. ma interes prawny do wniesienia skargi do sądu wojewódzkiego na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego? Na tak postawione pytanie trzeba odpowiedzieć przecząco. Przypomnieć należy, że art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z artykułu tego wynika jasno, że skarżącym może być każdy, kto ma w tym interes prawny. O "interesie prawnym" w rozumieniu zacytowanego przepisu można mówić tylko wówczas, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Najczęściej wynika on z przepisów prawa materialnego, czasami procesowego czy przepisów ustrojowych. Posiadanie interesu prawnego i tym samym uprawnienia wniesienia skargi do sądu powinno być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, aktualna, rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. W orzecznictwie jak i doktrynie prawa jednomyślnie wskazuje się, że interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny. Interesu prawnego nie można opierać na przypuszczeniach, gdyż jest to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, w mniejszym stopniu prawa procesowego czy ustrojowego. W celu ustalenia istnienia interesu prawnego, a tym samym możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, niezbędnym jest ustalenie istnienia związku o charakterze materialnym pomiędzy sytuacją faktyczną danego podmiotu, a normą lub normami prawa materialnego kształtującymi sprawę administracyjną (wyrok NSA z 13 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3224/17). W sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, czy szeroko pojętego procesu inwestycyjno-budowlanego interes prawny posiada inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. ustawy prawo budowlane). W sprawie niniejszej, skarżoną do sądu decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z [...] marca 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i zmianie decyzji pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Przedmiotem projektu zamiennego jest wyłącznie zmiana funkcjonalna układu pomieszczeń i rozwiązań w zakresie układu komunikacji pionowej pomiędzy kondygnacjami II i III piętra, chodzi o schody wewnętrzne projektowanych budynków. Z projektu budowlanego nie wynika, że w wyniku tych zmian powstanie dodatkowy lokal mieszkalny. Projektowane zmiany to likwidacja schodów z salonu na piętro, dzięki czemu ulega zwiększeniu powierzchnia użytkowa części pomieszczeń II piętra (pow. salonu z kuchnią i pow. pokoju na III piętrze). W obrębie kondygnacji parteru i I piętra nie zaprojektowano żadnych zmian. Nadal każdy segment posiada dwa lokale mieszkalne. Ma zatem rację sąd wojewódzki, że "fakt zmiany projektu budowlanego w zakresie zmiany układu pomieszczeń wewnętrznych, w tym komunikacji wewnętrznej w poszczególnych domach jednorodzinnych składających się na realizowaną inwestycję, nie ma wpływu na interes prawny Gminy S.". Gmina ta była wprawdzie uczestnikiem postępowania administracyjnego z tego względu, że jest właścicielem działek o nr [...] i [...] wchodzących w skład ul. [...], z której będzie odbywał się zjazd na teren inwestycji. Trzeba jeszcze raz podkreślić, że zmiana projektu, jedynie w zakresie wewnętrznego usytuowania pomieszczeń i komunikacji wewnętrznej w budynkach nie wpływa na jakikolwiek prawnie chroniony interes skarżącej kasacyjnie gminy związany z własnością drogi t.j. ul. [...]. Skarżąca kasacyjnie całkowicie bezzasadnie zarzuca naruszenie art. 170 p.p.s.a.. Na końcu uzasadnienia sąd I instancji wyraził pogląd, iż nie jest związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 120/17. Został on powołany dla poparcia stanowiska sądu wojewódzkiego, że skarga Gminy S. powinna zostać oddalona z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w punkcie 1. wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).