II SA/Kr 1003/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 4 czerwca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany decyzji w sprawie pozwolenia na budowę skargę oddala. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia 21 marca 2018 r. znak: [...], orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i zmianie decyzji pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia 18 lipca 2017 r. znak: [...] inwestycji pn.: "budowa 37 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej (segmenty oznaczone numerami 1-37) wraz z instalacjami wewnętrznymi (w budynkach): wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, co, energii elektrycznej, przebudowa istniejącego zjazdu z drogi gminnej nr [...] (dz. nr ewid. [...] i [...]) - ul. [...] na działkę nr [...], ul. [...] na działkę nr [...], budowa ciągów pieszo-jezdnych oraz dojść o szerokości 4,5 m umożliwiających dojazd, przebudowa sieci wodociągowej, budowa instalacji kanalizacji deszczowej oraz zbiorników retencyjnych na wody opadowe oraz instalacji energii elektrycznej - całość inwestycji zlokalizowana na działkach o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S., Gmina S. - w zakresie zmiany układu pomieszczeń wewnętrznych w tym komunikacji. Odwołanie od decyzji złożone zostało przez Gminę S. Zarzucono, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 35 Pb przez dokonanie błędnej oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami mpzp w zakresie rodzaju projektowanej inwestycji "poprzez uznanie, iż dotyczy ona budowy budynków jednorodzinnych". Wojewoda decyzją z dnia 4 czerwca 2018 r., znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja pozwolenia na budowę Nr [...] z 18 lipca 2017 r., podlegająca zmianie na podstawie art. 36a Prawa budowlanego jest decyzją ostateczną od 14 sierpnia 2017 r. (od decyzji nie zostało złożone odwołanie) nie nastąpiło wstrzymanie jej wykonalności. Obszar oddziaływania obiektów nie uległ zmianie w stosunku do wydanej poprzedzająco decyzji o pozwoleniu na budowę nr: [...] z 18 lipca 2017 r. o przebiegu toczącego się postępowania były powiadomione, ustalone przez organ I instancji, strony postępowania. Dla terenu objętego ww. decyzją obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu (uchwała Nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w S. z 12 grudnia 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. w jego granicach administracyjnych - Dz. Urz. Województwa póz. 266 z 16 stycznia 2014 r.) zwanego dalej mpzp. Zgodnie z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity tekst Dz.U.2016.778 ze zm.) ustalenia te wiążą organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Projektowana inwestycja położona jest w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonym w mpzp - A52 MN (tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna: wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa). Po przeprowadzeniu analizy zamiennego projektu budowlanego w świetle ustaleń mpzp tj.: wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; warunków ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu; warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; oraz wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich, nie dopatrzono się niezgodności projektu budowlanego zamiennego załączonego do wniosku o zmianę decyzji pozwolenia na budowę z ww. wymaganiami. Zatem w kwestii oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji stanowisko Wojewody jest zgodne ze stanowiskiem organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji. W ocenie Wojewody nie następuje zmiana lokalizacji, kształtu, gabarytu ani wysokości projektowanych obiektów, dla których w mpzp dla zharmonizowania ich gabarytu z zabudową istniejącą w sąsiedztwie, określono maksymalną wysokość - 12 m i warunek w zakresie dachów "z dopuszczeniem dachów o innej formie i kształcie" - dachy płaskie - warunki te zostały spełnione w zatwierdzonym zamiennym projekcie budowlanym. Zgodnie z wymaganiami art. 36a ust. 3, odpowiednio do zakresu zmiany stosuje się przepisy art. 32 - 35 Pb. Zamienny projekt budowlany nie obejmuje zmiany powierzchni zabudowy jak i udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni terenu działek objętych inwestycją, nie ulega zmianie projekt zagospodarowania terenu inwestycji. Nie ulega zmianie rodzaj zabudowy - zabudowa szeregowa jednorodzinna. Funkcja obiektów - mieszkalna jednorodzinna (dwa lokale mieszkalne w każdym segmencie zabudowy szeregowej) nie ulega zmianie. Przedmiotem projektu zamiennego jest zmiana funkcjonalna układu pomieszczeń i rozwiązań w zakresie układu komunikacji pionowej pomiędzy kondygnacjami II i III piętra (schody wewnętrzne) projektowanych budynków. Z projektu budowlanego nie wynika, że w wyniku tych zmian powstanie dodatkowy lokal mieszkalny. W związku z projektowanymi zmianami (likwidacja schodów z salonu na kolejne piętro) ulega zwiększeniu powierzchnia użytkowa części pomieszczeń II piętra (pow. salonu z kuchnią i pow. pokoju na III piętrze). W obrębie kondygnacji parteru i I piętra nie zaprojektowano zmian. Nadal więc każdy segment posiada dwa, a nie jak sugeruje odwołująca się Gmina S, trzy lokale mieszkalne. Wojewoda uznał, że ten zarzut odwołania nie znalazł potwierdzenia po analizie projektu zamiennego. Dodano, iż w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji przywołany powyżej mpzp wyraźnie stanowi, że podstawowym przeznaczeniem terenów MN jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa, z możliwością wydzielenia w budynku mieszkalnym nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych lub lokalu mieszkalnego i lokalu na cele usługowe. Dlatego, w ocenie organu odwoławczego, obawy skarżącej, iż Inwestor w projektowanych budynkach wyodrębni trzy lokale mieszkalne, nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym, a zarzuty odnośnie do niezgodności zamiennego projektu budowlanego z postanowieniami ww. planu miejscowego - niezasadne. Kontrola prawidłowości wydanej decyzji odnosi się do badania jej zgodności z przepisami prawa. Zmiana pozwolenia na budowę dotyczy istotnych zmian projektu zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę Nr [...] z 18 lipca 2017 r. i zgodnie z art. 36a ust. 3 Pb w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, odpowiednio do zakresu tej zmiany zastosowano przepisy art. 32-35 Pb. Spełnione zostały wymagania w tym zakresie. W niniejszej sprawie projektant dokonał kwalifikacji projektowanych zmian jako istotne, a w związku ze złożonym wnioskiem Inwestora o zmianę pozwolenia na budowę, sprawa została zakończona ww. decyzją Starosty [...] nr [...] z 21 marca 2018 r. Dalej Wojewoda stwierdził, że skoro nie ulega zmianie sposób zagospodarowania terenu inwestycji zatwierdzony decyzją Nr [...] z 18 lipca 2017 r., to nie podlega analizie infrastruktura towarzysząca tej zabudowie (budynki jednorodzinne, zabudowa szeregowa). Nie następuje również zmiana układu komunikacyjnego jak i dostęp do drogi publicznej. Analizę zamiennego projektu budowlanego przeprowadzono zgodnie z art. 28 ustawy prawo budowlane w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Nie stwierdzono naruszenia wymagania art. 5 ust. 2 pkt 9 Pb odnoszącego się do zapewnienia poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania, uzasadnionych interesów osób trzecich, gdyż projektowane zmiany nie powodują zmiany usytuowania projektowanych obiektów i nie uniemożliwiają dostępu do drogi publicznej. Po wnikliwej analizie sprawy Wojewoda nie dopatrzył się uchybień w wydaniu przez organ I instancji zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina S zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, a to art. 7, art. 80 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez dokonanie błędnej oceny zgodności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie uznając ją za całkowicie niezasadną, a argumentację skarżącej zawartą w skardze na nie zasługującą na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej zwana "p.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga Gminy S powinna zostać oddalona z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z przyjętą na gruncie polskiego sądownictwa administracyjnego zasadą ogólną skargowości, do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego wymagane jest wystąpienie ze stosownym żądaniem przez legitymowany podmiot. Sąd więc - zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. - musi przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy ocenić, czy skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa i czy posiada on interes prawny. Badanie interesu prawnego na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego jest podstawową czynnością, od wyniku której zależy dalszy bieg postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawa przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odeszła od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. ma szersze znaczenie, niż interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oznacza ono interes prawny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a więc żądania oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym. Definicji interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego poszukiwać należy w literaturze przedmiotu, ale przede wszystkim w bogatym i jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych na ten temat. W ocenie Sądu dobrze tłumaczy to zagadnienie teza do wyroku NSA z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 3329/15 (dostępne w CBOSA), w której stwierdzono, że "Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej." Stwierdzenie braku występowania interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnia sąd do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ww. ustawy, albowiem interes prawny jest kategorią prawa materialnego, a zatem wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku. Ich negatywny wynik musi prowadzić do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia. Przenosząc powyższe na grunt badanej obecnie sprawy stwierdzić należy, że Gmina S nie ma zdolności skargowej w niniejszym postępowaniu, bowiem fakt zmiany projektu budowlanego w zakresie zmiany układu pomieszczeń wewnętrznych, w tym komunikacji wewnętrznej w poszczególnych domach jednorodzinnych składających się na realizowaną inwestycję, nie ma wpływu na interes prawny Gminy S. Jak wynika z akt sprawy, Gmina S była uczestnikiem postępowania administracyjnego, albowiem jest właścicielem działek nr [...] i [...], wchodzących w skład ul. [...], z której będzie odbywał się zjazd na teren inwestycji. Nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że zmiana projektu w zakresie wewnętrznego usytuowania pomieszczeń i komunikacji wewnętrznej wpływa na jakikolwiek prawnie chroniony interes Gminy S związany z własnością drogi – ul. [...]. Skoro zatem brak jest wymaganego dla przyjęcia istnienia interesu prawnego związku pomiędzy chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym skarżącej a zaskarżoną decyzją organu administracji publicznej, skargę należało oddalić jak wniesioną przez nieuprawniony podmiot. Na marginesie jedynie wskazać należy, że w zakresie podnoszonym w skardze przez Gminę S wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Kr 120/17, rozpatrując skargę na decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W największym skrócie, Sąd wskazał wówczas, że zgodnie z art. 35 ustawy prawo budowlane ocenie organu może podlegać wyłącznie projekt budowlany w kształcie i z przeznaczeniem przewidzianym przez inwestora. Organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie może sam, według własnego uznania zmienić kwalifikacji przeznaczenia obiektu, którego dotyczy projekt budowlany. Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają żadnych ograniczeń w zakresie projektowania i budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych poza tymi, które wynikają z art. 3 pkt 2a ustawy prawo budowlane. Przepisy art. 35 nie uprawniają organu do ingerencji w złożony projekt budowlany ani też do własnej odmiennej interpretacji, co do tego czego dotyczy projekt, innej niż to przewidział inwestor i projektant. Pogląd ten nie jest co prawda wiążący w niniejszej sprawie, ale skoro został już raz wyrażony przez ten sam Sąd w stosunku do tej samej inwestycji, to po myśli art. 170 p.p.s.a. powinien być kontynuowany. Orzeczenie prawomocne wiąże bowiem nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wobec powyższego skarga została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.