II OSK 670/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Po 72/20 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Po 72/20 oddalił skargę Gminy S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na Gminę S. obowiązek usunięcia w terminie do 31 lipca 2018 r. złego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na działce nr [...], obr. [...], gm. S., będącego własnością Gminy, poprzez wykonanie remontu obiektu, a ponadto wykonania w tym terminie doraźnego zabezpieczenia budynku przed dostępem osób trzecich poprzez zamknięcie drzwi wejściowych i okien, wydzielenie obiektu (poprzez oznakowanie taśmą) oraz oznaczenia wydzielonego obiektu tablicami informacyjnymi o zakazie wstępu. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Po rozpoznaniu wniosku Gminy S., decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zmienił tę decyzję w zakresie terminu wykonania remontu obiektu oraz wskazał nową datę realizacji tego obowiązku – do 31 lipca 2019 r. Wnioskiem z 4 lipca 2019 r. Gmina S. zwróciła się po raz kolejny o zmianę decyzji z [...] lipca 2017 r. w zakresie terminu wykonania nałożonych nią obowiązków. Wniosła o przesunięcie tego terminu do 31 grudnia 2020 r. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił ponownej zmiany decyzji z [...] lipca 2017 r. w trybie art. 155 k.p.a. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Gminę S., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w sprawie decyzją z [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organów w sprawie nie zachodzi przesłanka wystąpienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przedmiotowy obiekt znajduje się w dalszym ciągu w niewłaściwym stanie technicznym, a w interesie społecznym jest doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem i wyeliminowanie zagrożenia (budynek pomimo zakazu nadal jest użytkowany). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina S. zarzuciła tej decyzji naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) w zw. z art. 155 k.p.a. Podniosła, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które powinny zostać uwzględnione przez organy nadzoru budowlanego, a mianowicie, że budynek objęty nakazem usunięcia nieprawidłowości wymaga praktycznie remontu kapitalnego, na co budżetu gminnego nie stać. Wskazano też, że budynek ten nie będzie docelowo wykorzystany przez Gminę na cele publiczne. Wyjaśniono ponadto, że budynek jest zamieszkany przez trzy rodziny, które nie stosują się do rygorów wynikających z prawa budowlanego i nie reagują na pisma wzywające do jego opuszczenia. Gmina rozpoczęła względem nich procedurę eksmisyjną. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga nie jest zasadna, a stanowisko organów nadzoru budowlanego o braku dostatecznie usprawiedliwionych podstaw do kolejnej zmiany decyzji z [...] lipca 2017 r. nie narusza prawa. Sąd podkreślił, że nie leży w interesie społecznym odwlekanie wykonania obowiązku naprawy obiektu budowlanego, tym bardziej, że jedną z podstaw prawnych nałożenia tego obowiązku było stwierdzenie ogólnie złego stanu technicznego obiektu oraz jego niezdatności do zamieszkania. Sąd zwrócił uwagę na względy ochrony życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Podkreślił, że interes społeczny przejawia się w zapewnieniu bezpieczeństwa użytkowników przedmiotowego budynku oraz osób znajdujących się w jego otoczeniu. W takich warunkach zdaniem Sądu interes skarżącej nie może zostać uznany za słuszny i to nawet uzasadniany brakiem środków finansowych. Skargę kasacyjną złożyła Gmina S., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na wadliwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. wynikającym z bezzasadnego nieuwzględnienia zarzutu skargi opartego na naruszeniu przepisów art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 155 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu podważono stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym odwlekanie wykonania obowiązku naprawy obiektu nie leży w interesie społecznym. Wskazano, że argumentacja w tym względzie nie została oparta na konkretnym przepisie prawa, a jedynie na subiektywnej ocenie Sądu. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że okoliczności, na które powołał się Sąd Wojewódzki, leżą poza jej prawnymi możliwościami. Wyjaśniła, że podejmowano próby pozyskania środków zewnętrznych na remont budynku, które skończyły się niepowodzeniem, Rada Gminy nie wyraża zgody na przeznaczenie w budżecie gminnym środków na remont, rodziny zasiedlające budynek nie chcą dobrowolnie opuścić obiektu, mimo wezwań i nakazów ze strony Gminy. Gmina wniosła do Sądu Rejonowego w K. pozwy o wydanie, jedna sprawa została zakończona – orzeczono nakaz opuszczenia lokalu pod warunkiem zapewnienia lokalu zastępczego (którego Gmina nie posiada), inna sprawa pozostaje w toku. W ocenie skarżącej kasacyjnie w tej sytuacji przesunięcie terminu wykonania nakazu nie jest sprzeczne z interesem publicznym i nie stanowi nadużycia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona, przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W tej sprawie decyzja, której dotyczył wniosek o zmianę w trybie art. 155 k.p.a., została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Zmiana tego rodzaju decyzji w zakresie wyznaczonego terminu jest dopuszczalna w trybie art. 155 k.p.a., przy czym długość terminu do dnia złożenia wniosku o zmianę może stanowić negatywną przesłankę do odmowy zmiany decyzji. Oprócz tego należało zbadać inne przesłanki pozytywne i negatywne wymienione w art. 155 k.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał oceny przesłanek z art. 155 k.p.a. Słusznie uznał, że interes społeczny w tym przypadku nie przemawia za kolejną zmianą decyzji z [...] lipca 2017 r. w części dotyczącej terminu usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na działce nr [...], obr. [...], będącego własnością Gminy S. W interesie społecznym jest jak najszybsze doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem i wyeliminowanie powodowanego przez niego zagrożenia. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, jedną z podstaw prawnych nałożenia obowiązku wykonania remontu obiektu mieszkalnego, było stwierdzenie, na podstawie oceny technicznej z 20 maja 2016 r., ogólnego złego stanu technicznego tego obiektu oraz jego niezdatności do zamieszkania. Nakazane prace miały na celu umożliwienie użytkowania obiektu jako budynku mieszkalnego i wyeliminowanie zagrożenia katastrofą budowlaną. Nie ulega zatem wątpliwości, że w interesie społecznym leży jak najszybsze usunięcie złego stanu technicznego budynku, a nie kolejne przesunięcie terminu wykonania remontu. Zaznaczyć trzeba, że pierwotnie decyzja z [...] lipca 2017 r. miała być wykonana do 31 lipca 2018 r. W wyniku uwzględnienia wniosku Gminy termin ten – w odniesieniu do wykonania remontu obiektu – został przedłużony o rok, tj. do 31 lipca 2019 r. Gmina miała zatem dwa lata na usunięcie złego stanu technicznego budynku. W tej sytuacji nie sposób uznać, aby za zmianą decyzji w zakresie terminu wykonania obowiązków przemawiał również słuszny interes strony. Interesu takiego nie można uznać za słuszny w przypadku, gdy prowadzi do odległego odroczenia obowiązku wyremontowania budynku uzasadnionego m.in. potrzebą ochrony zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Podkreślić tu bowiem trzeba, że obiekt stwarza zagrożenie nie tylko dla osób znajdujących się w jego otoczeniu, ale także dla osób go zajmujących. Poza sporem jest bowiem, że budynek pomimo zakazu nadal jest użytkowany. Interes strony nie jest słuszny nawet wtedy, gdy uzasadnia się go brakiem środków finansowych na remont czy zapewnienie lokali zastępczych dla osób zajmujących budynek. Kwestia źródła finansowania remontu obiektu nie należy do sfery kontrolowanej sprawy administracyjnej i tym samym nie może mieć wpływu na ocenę zaskarżonego wyroku. Ustawodawca nie zwolnił podmiotów będących w złej sytuacji finansowej od obowiązków, o których mowa w art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W sprawie wyznaczono racjonalny, stosunkowo długi (w sumie dwuletni) termin do wykonania nałożonych na Gminę obowiązków, który powinien umożliwić dysponentom budżetu gminy w ramach obowiązującego prawa, przeznaczenie odpowiednich środków na wykonanie kontrolowanej decyzji. Natomiast określanie sposobów uzyskania tych środków wykracza poza obowiązki organów nadzoru budowlanego i Sądów orzekających w niniejszej sprawie. Jak słusznie zaznaczył Sąd pierwszej instancji, okoliczności te mogą mieć co najwyżej znaczenie dla prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Trafnie odniósł się również Sąd pierwszej instancji do twierdzeń skarżącej Gminy, że budynek nadaje się raczej do rozbiórki aniżeli remontu i z tego względu Gmina nie ma możliwości uzyskania środków na remont (wydatek jest oceniany jako niecelowy). Argumentacja ta, zmierzająca w istocie do podważenia zasadności wydania decyzji z [...] lipca 2017 r., powtórzona częściowo w skardze kasacyjnej, nie może zostać uwzględniona podczas kontroli postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. Gmina, na którą nałożono obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, o którym mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, miała możliwość kwestionowania wskazanych przez organ I instancji rozwiązań mających doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Mogła złożyć odwołanie od tej decyzji do organu II instancji, a następnie złożyć skargę do sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca nie skorzystała z tych możliwości. Organ administracji orzekający w trybie art. 154 lub 155 przeprowadza kontrolę wydanej decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, tj. bada, czy za zmianą albo uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy. Niezależnie od tego, w ślad za Sądem pierwszej instancji wskazać należy, że w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2017 r. znajduje się stosownie pouczenie, obejmujące swoim zakresem również kwestie ewentualnej rozbiórki obiektu (jeśli taki będzie zamiar właściciela obiektu). Inicjatywa w zakresie wyboru sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości leżała zatem po stronie Gminy. W tym stanie rzeczy uznać należy zarzut kasacyjny za niezasadny. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 151 p.p.s.a. ani art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 155 k.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze prawidłowo skontrolował wydane w trybie art. 155 k.p.a. decyzje i trafnie zaakceptował ocenę organów odnośnie wystąpienia w sprawie przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Ocena ta nie miała cech dowolności, opierała się na obiektywnych i możliwych do zweryfikowania okolicznościach. Sąd trafnie zwrócił uwagę na treść oceny technicznej budynku, słusznie wziął również pod uwagę takie okoliczności, jak zamieszkiwanie osób w budynku pomimo zakazu, cel wydania decyzji z [...] lipca 2017 r., a także potrzebę ochrony zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Warto podkreślić, że powyższe okoliczności nie zostały zakwestionowane przez stronę skarżącą. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.