I OSK 1862/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2967/21 o odrzuceniu skargi J.L. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 września 2021 r., nr DP-III.025.1.32.2020, DP-III-025-25-20-JW/21 w przedmiocie informacji o umorzeniu postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2967/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J.L. (dalej: "skarżąca") na pismo Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister") z dnia 17 września 2021 r. nr DP-III.025.1.32.2020, DP-III-025-25-20-JW/21 w przedmiocie informacji o umorzeniu postępowania z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 28 sierpnia 1948 r., nr 54 o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...], [...] (obecny adres: [...]). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że złożona w niniejszej sprawie skarga była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu, ponieważ zaskarżone pismo z dnia [...] września 2021 r. nie mieściło się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Brak było przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Sąd wskazał, że pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny i nie jest ani decyzją ani postanowieniem, nie stanowi też aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła J.L., reprezentowana przez r. pr. A.S. Zaskarżyła postanowienie w całości i zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia postanowienia WSA w Warszawie, które nie czyni zadość wymogom ustawowym, tj. uniemożliwia odkodowanie procesu myślowego jaki towarzyszył WSA w Warszawie przy wydaniu postanowienia w wyniku zawarcia w treści uzasadnienia tylko lakonicznego stwierdzenia, że pismo z dnia [...] września 2021 r. zdaniem Sądu nie należy do właściwości sądu administracyjnego i jako taka podlega odrzuceniu, nie wyjaśniając przy tym powodów dla których poczynił tego rodzaju ustalenia leżące u podstaw zaskarżonego postanowienia, co w konsekwencji uniemożliwia instancyjną kontrolę tego orzeczenia, podczas gdy prawidłowa treść uzasadnienia powinna stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również spełnić zadość funkcji przekonywania, a jego treść pozwolić na kontrolę przez strony oraz Sąd II instancji czy Sąd I instancji nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, 2. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku czego doszło do bezzasadnego przyjęcia, iż zaskarżona decyzja nie jest decyzją administracyjną co skutkowało odrzuceniem skargi J.L. z dnia [...] października 2021 r., podczas gdy decyzja Ministra Rozwoju i Technologii jest decyzją administracyjną o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. z względu na treść art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., ponieważ posiada wszystkie wymagana elementy niezbędne do zakwalifikowania jej jako decyzja administracyjnej, tj. oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, a zatem WSA w Warszawie powinien rozpoznać merytorycznie skargę z dnia 25 października 2021 r. i orzec co do meritum, 3. ewentualnie, z ostrożności procesowej, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pismo z dnia [...] września 2021 r. nie stanowi decyzji o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku czego doszło do uznania, że pismo to nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a ma charakter wyłącznie informacyjny, podczas gdy brak jest podstaw w przepisach k.p.a. do poinformowania o umorzeniu z mocy prawa postępowania administracyjnego co potwierdza, iż pismo z dnia [...] września 2021 r. stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa i na podstawie art 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ze względu na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, dalej: "Ustawa zmieniająca k.p.a.") z uwagi na swój publicznoprawny charakter, skierowanie do indywidualnego podmiotu oraz związek pomiędzy przepisami prawa, a uprawnieniem skarżącej kasacyjnie do stwierdzenia nieważności decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa stosownie do art. 158 § 2 k.p.a., co podlega kontroli sądowo administracyjnej, a zatem WSA w Warszawie powinien przeprowadzić kontrolę działalności Ministra Rozwoju i Technologii, tj. rozpoznać merytorycznie skargę z dnia 25 października 2021 r. i orzec co do meritum skargi. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądzenie od Ministra Rozwoju i Technologii na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa przed sądami administracyjnymi, według norm przepisanych prawem; 3. na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu jawnym; 4. w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że przy rozpoznaniu niniejszej skargi kasacyjnej wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, a sprowadzające się do konieczności przesądzenia: "czy dla zastosowania art. 2 ust 2 ustawy zmieniającej k.p.a. przewidującego, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa, wymagane jest wydanie przez organ administracji publicznej prowadzący takie postępowanie administracyjnej stwierdzającej owo umorzenie, tj. no podstawie ort 105 § 1 k.p.a. (względnie ort. 104 § 1 k.p.a.)" na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. skarżąca wniosła o odroczenie rozpoznana niniejszej sprawy oraz o przedstawienie tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przedmiot sporu zaistniałego w niniejszej sprawie stanowi odpowiedź na pytanie, czy zasadnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżone pismo z [...] września 2021 r., którym Minister Rozwoju i Technologii poinformował skarżącą kasacyjnie o umorzeniu postępowania z mocy prawa nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, a w konsekwencji czy skarga wywiedziona przez skarżącą podlegała odrzuceniu, o czym Sąd I instancji orzekł w zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniu. Na wstępie wskazać należy, że zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.; art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.; art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 141 § 1 w zw. z art. 166 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest de facto lakoniczne, niemniej zawiera niezbędne minimum, by uznać, że Sąd I instancji rozpoznał istotę sprawy, analizując zaistniały w okolicznościach sprawy stan faktyczny przez pryzmat wskazanych przepisów prawa. Zaskarżone postanowienie poddaje się kontroli instancyjnej. Zauważyć należy, że treść pisma z dnia [...] września 2021 r. nie uzasadnia uznania go za decyzję administracyjną. W polskim systemie prawnym za decyzję administracyjną uznaje się orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności niesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały (art. 107 § 1 k.p.a.). Natomiast treść pisma z [...] września 2021 r. nie zawiera wszystkich wskazanych wyżej elementów - w szczególności: oznaczenia stron "wg rozdzielnika"; rozstrzygnięcia; uzasadnienia faktycznego i prawnego. Sformułowanie: "Szanowny Panie [...] (...), niniejsze postępowanie zostało umorzone z mocy prawa (...)" i wskazanie w podstawie prawnej : "art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Z poważaniem J.S. [...]", wskazuje na informacyjny charakter pisma, nie zaś władczy charakter, znamienny dla decyzji. W doktrynie wskazuje się, że jako minimum elementów decyzji konieczne jest zaistnienie 4 składników: określenia autora, adresata, rozstrzygnięcia, podpisu osoby reprezentującej organ (zob. Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021 r. s. 689, nb 8). Takie minimum koniecznych elementów decyzji wypracowało orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego tuż po reaktywowaniu sądownictwa administracyjnego, gdy ówczesny ustawodawca wskazał, że kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego podlegały wyłącznie decyzje i to w wyraźnie wskazanych dziedzinach, a kultura prawna organów administracji państwowej była znacznie niższa. Obecnie brak jest podstaw, by w każdym piśmie wystosowanym wobec osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym doszukiwać się przymiotu decyzji. Z powyższych względów zarzuty naruszenia art. 58 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.; art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.; art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie mogły zostać uwzględnione. W doktrynie trafnie wskazuje się, że w przypadku, w którym organ nadzorczy ustali w postępowaniu nieważnościowym, że decyzja administracyjna obarczona jest wadą kwalifikowaną, ale upływ czasu uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności, organ winien wydać decyzję stwierdzającą wydanie wadliwej decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.; K. Glibowski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 1350, nb 21). Cezura czasowa, zawarta w art. 158 § 2 k.p.a., nie ogranicza uprawnień sądu administracyjnego, wynikających z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (zob. R. M. Sarbiński, Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 13, 14). Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Regulacja ta nakazała postawić istotne pytanie o prawidłową reakcję organu nadzorczego. W tym zakresie zarysowały się w doktrynie dwie możliwości. Po pierwsze, organ nadzorczy mógł ograniczyć się do pisemnego poinformowania stron o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Po drugie, organ nadzorczy mógł wydać decyzję stwierdzającą umorzenie z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W doktrynie podkreśla się brak zasadności w zakresie pisemnego poinformowania stron o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (zob. R. M. Sarbiński - op. cit.). Umorzenie z mocy prawa dotyczy jedynie tych postępowań nieważnościowych, których przedmiot (zaskarżona decyzja) spełnia określone w przedmiotowym przepisie przesłanki. W celu dokonania oceny, czy dane postępowanie nieważnościowe zostało umorzone, organ obowiązany jest do poczynienia ustaleń faktycznych. Ustalenia organu nie powinny pozostawać poza kontrolą sądowoadministracyjną, a strony nie można pozbawiać środka odwoławczego i prawa do sądowej kontroli działalności organu administracyjnego. Art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, m.in., orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zauważyć należy, ze o ile Minister oparł informację dla stron zawartą w piśmie z [...] września 2021 r. o art. 9 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., a więc wskazując, że w istocie pismo to miało jedynie informacyjny charakter, o tyle brak decyzji administracyjnej w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, na który to fakt organ wskazał w piśmie z [...] września 2021 r., pozbawiałby w rzeczywistości stronę możliwości poddania rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym kontroli sądowoadministracyjnej, co godziłoby w jej podstawowe prawo - prawo do sądu (art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Z tego względu organ nadzorczy winien był więc wydać decyzję deklaratoryjną stwierdzającą umorzenie postępowania nieważnościowego, jeżeli uznał, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., a strona niezadowolona z takiej decyzji winna mieć prawo do jej kontroli w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W doktrynie trafnie wskazuje się, że forma decyzji o umorzeniu postępowania głównego jest wspólna dla wszystkich kodeksowych podstaw tej instytucji - tak ogólnych, jak i szczególnych. Zasada ta nie doznaje ograniczeń. Nie znajduje uzasadnienia pogląd wskazujący na przypadek umorzenia postępowania z mocy prawa w sytuacji uchylenia przez organ odwoławczy decyzji z powodu wydania jej przez organ niewłaściwy w sprawie administracyjnej, a także stanowisko o dopuszczalności umorzenia sprawy w formie adnotacji w aktach sprawy, bez wydania decyzji administracyjnej, gdy wydanie decyzji jest niemożliwe (zob. G. Łaszczyca w: red. Cz. Martysz, Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, t. II Cz. 4, Wolters Kluwer 2021, s. 775 w: System Prawa Administracyjnego Procesowego). Nie jest wystarczające zatem jedynie poinformowanie strony w trybie art. 9 k.p.a., że postępowanie administracyjne (nieważnościowe) uległo umorzeniu z mocy prawa. Zwrot: "Postępowanie administracyjne... umarza się z mocy prawa", o jakim mowa w art. 2 pkt 2 ustawy, wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem - decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 P.p.s.a., czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. W podobnej sytuacji i przedmiotowym zakresie skarżący zawsze mogą rozważyć wniesienie skargi na bezczynność organu w tej materii - co w niniejszej sprawie skarżący uczynili i jest to wiadome Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu. Wobec powyższych ustaleń należało zgodzić się z Sądem I instancji, że zachodziły podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej nie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości (art. 187 § 1 P.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).