I OSK 1327/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 992/20 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2) oddala skargę; 3) zasądza od A.G. na rzecz S.G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 marca 2021 r., po rozpoznaniu skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącej kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. S.G. wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na P.G. i S.G. Po rozpatrzeniu wniosku Wójt Gminy S. decyzją z 31 marca 2020 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wychowawczego na dzieci wnioskodawcy, wskazując, że zgodnie z ustalonym w postanowieniu Sądu Rejonowego w Z. z [...] grudnia 2017 r. sposobem sprawowania opieki nad dziećmi przez rozwiedzionych małżonków przebywają one u wnioskodawcy tylko 12 dni w miesiącu, miejsce pobytu dzieci ustalono przy matce, ograniczając prawa ojca do współdecydowania w sprawach edukacji, leczenia i wychowania dzieci. W ocenie organu okoliczności te nie pozwalają na uznanie, że dzieci, których dotyczył wniosek, pozostają pod opieką naprzemienną rozwiedzionych rodziców. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z [...] czerwca 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzji w całości i orzekło o przyznaniu świadczenia wychowawczego na P.G. w kwocie 250 zł miesięcznie na okres od [...] lipca 2019 r. do [...] maja 2021 r. oraz na S.G. w tej samej kwocie i na ten sam okres. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że czynienie założenia, iż opieka naprzemienna ma miejsce wyłącznie, gdy sformułowanie takie znajdzie się w orzeczeniu sądu rozstrzygającego kwestie opieki nad dziećmi rozwodników, jest wadliwe. Podkreślił, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy daje podstawy do uznania, że opieka sprawowana przez wnioskodawcę zawiera cechy opieki naprzemiennej. Skargę na powyższą decyzję wywiodła A.G., wnosząc o zmianę rozstrzygnięcia i nieuwzględnienie wniosku jej byłego męża o świadczenie wychowawcze. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wnioskodawca nie dysponuje orzeczeniem sądowym dotyczącym ustanowienia opieki naprzemiennej, w związku z czym nie zachodzi wyjątek dopuszczający zaliczenie dzieci do odrębnych rodzin rozwiedzionych małżonków. Podkreślił, że nawet zgodny sposób faktycznej realizacji przez skarżącą i wnioskodawcę kontaktów z dziećmi nie może zastępować wymaganego przez przepisy orzeczenia sądu. Sąd wskazał, że orzeczenia tego nie można zastąpić ustaleniami dokonanymi przez organ. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył uczestnik postępowania, S.G., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez niedokonanie przez Sąd właściwej oceny rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, w szczególności przez niepełne odniesienie się do całości stanu faktycznego oraz niewłaściwą jego ocenę, brak rozważenia przez Sąd wszystkich okoliczności sprawy, a także niedostrzeżenie przez Sąd, że organ odwoławczy prawidłowo, całościowo, skrupulatnie dokonał wyjaśnienia stanu faktycznego, prawidłowo go ocenił oraz wyciągnął właściwe wnioski, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej nad dziećmi S. i P.G.; 2) art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 8 § 1 i § 2 kpa przez niedokonanie przez Sąd właściwej oceny rozstrzygnięcia organu odwoławczego, który prawidłowo zastosował zasadę pogłębiania zaufania obywateli, gdyż w tożsamych sprawach, na podstawie tego samego stanu faktycznego właściwe organy wydawały decyzje, w których skarżącemu przyznano świadczenia wychowawcze po ustaleniu, że wykonuje on opiekę naprzemienną nad dziećmi; 3) art. 141 § 4 ppsa przez oparcie uzasadnienia wyroku na nieobowiązującym w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji przepisie, to jest art. 2 ust. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407, z późn. zm.), dalej: ustawa o pomocy, który został uchylony ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 924), która weszła w życie 1 lipca 2019 r. oraz stwierdzenie na podstawie tego przepisu o definicji rodziny i wyjątkowości opieki naprzemiennej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie i wzbudza wątpliwości w zastosowaniu przez Sąd zasady legalizmu i zasady budzenia zaufania obywateli do administracji i wymiaru sprawiedliwości; 4) art. 153 ppsa przez brak jego zastosowania, choćby per analogiam i odejście od oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 1185/17, mimo tożsamości stron oraz tożsamego stanu faktycznego i prawnego; 5) art. 170 ppsa przez odejście od oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 1185/17, mimo jego mocy wiążącej dla sądów i organów przy tożsamym stanie faktycznym i prawnym; 6) art. 5 pkt 2a ustawy o pomocy przez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem przez Sąd, że wyrok rozwodowy lub inny wyrok stanowiący o opiece nad małoletnimi dziećmi literalnie powinien stanowić o ustanowieniu "opieki naprzemiennej" oraz przyjęcie, iż organ orzekający w sprawie nie może samodzielnie dokonywać oceny stanu faktycznego i materiału dowodowego w zakresie sprawowania przez skarżącego opieki naprzemiennej nad dziećmi, mimo że prawidłowo ustalony i oceniony przez organ odwoławczy stan faktyczny oczywiście wskazuje na wykonywanie przez skarżącego i jego byłą małżonkę opieki naprzemiennej nad ich małoletnimi dziećmi; 7) art. 15 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 22 ustawy o pomocy przez nie wzięcie ich pod uwagę przy ocenie prawnej sprawy i niedokonanie ich wykładni, ale przesądzenie przez Sąd, że organ orzekający w sprawie nie może samodzielnie dokonywać oceny stanu faktycznego i materiału dowodowego oraz przeprowadzania dowodów co do faktycznego sprawowania przez skarżącego opieki naprzemiennej nad małoletnimi dziećmi. Uzasadniając powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej podniósł, że żaden przepis Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie posługuje się pojęciem opieki naprzemiennej, w związku z czym opieka ta jest wyrazem odpowiedniego zastosowania obowiązujących przepisów, w tym w szczególności przepisów procedury cywilnej, które utożsamiają ją z porównywalnym czasem zamieszkiwania dzieci u obojga rodziców z osobna. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pominął sposób sprawowania opieki wynikający z postanowienia Sądu Rejonowego w Z. i bez odwołania się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego stwierdził, że organy nie mają możliwości badania czy w sprawie doszło do sprawowania opieki naprzemiennej przez obojga rodziców, co w rozpoznawanej sprawie zostało potwierdzone przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ppsa przez oparcie uzasadnienia na nieobowiązującym w czasie orzekania przez organy obu instancji art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy. Przepis ten rzeczywiście został uchylony z dniem 1 lipca 2019 r. na podstawie art. 1 pkt 2 lit. c ustawy o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw. W okresie jego obowiązywania przepis ten powodował zaliczenie jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców dziecka, które zgodnie z orzeczeniem sądu, znajdowało się pod opieka naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach. Odnotować jednakże należy, że uchylenie wskazanego powyżej przepisu nie spowodowało, że przesłanka legitymowania się orzeczeniem sądowym ustanawiającym opiekę naprzemienną jako przesłankę z systemu prawnego została wyeliminowana z krajowego systemu prawnego. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. Z kolei w myśl art. 5 ust. 2a analizowanej ustawy w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Przepisy te wprawdzie odmiennie niż miało to miejsce w przypadku uchylonego art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy, nie dają podstaw do zaliczenia dziecka (dzieci) rozwiedzionych rodziców, znajdującego się pod opieką naprzemienną do dwóch odrębnych rodzin, ale w dalszym ciągu przewidują, że orzeczenie sądu powszechnego ustanawiające opiekę naprzemienną stanowi podstawę przyznania podzielonego świadczenia wychowawczego, co w rozpoznawanej sprawie stanowi zasadniczą oś sporu. Oznacza to, że wywody Sądu pierwszej instancji oparte na nieobowiązującym art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy odnoszące się do możliwości przyznania podzielonego świadczenia pozostają aktualne na gruncie art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 5 ust. 2a analizowanej ustawy i ich przyjęcie nie miało wpływu na rozpoznawaną sprawę. Kwestia zastosowania niewłaściwego przepisu mogła zatem budzić wątpliwości, co jednak w tym przypadku nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Za zasadny natomiast należało uznać zarzut naruszenia art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy. Wprawdzie w polskim systemie prawnym wprowadzeniu pojęcia opieki naprzemiennej nie towarzyszyło zdefiniowanie tego wyrażenia, ale orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie wskazuje, że pod tym pojęciem należy uznawać opiekę wykonywaną na podstawie orzeczenia sądu powszechnego wykonywaną przez oboje rodziców w następujących po sobie porównywalnych okresach zakładającą naprzemienne zamieszkiwanie dzieci bądź dziecka u każdego z rodziców. Podkreślenia przy tym wymaga, że wymóg porównywalnych okresów nie może być utożsamiany z postawieniem warunku równego podziału obowiązku czy czasu wykonywania opieki przez rozwiedzionych małżonków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4362/18). W rozpoznawanej sprawie skarżący wykazał, że legitymuje się orzeczeniem Sądu Rejonowego w Z. z [...] grudnia 2017 r. ustalającym dla skarżącego kasacyjnie nieograniczone kontakty z dziećmi w ten sposób, że przebywają z nim w każdą Wigilię od godziny 9:00 do 15:30 oraz drugi dzień Świąt Bożego Narodzenia od godziny 9:00 następnego dnia, drugi dzień Świąt Wielkanocy od godziny 9:00 następnego dnia, co drugi weekend, w pozostałe tygodnie od poniedziałku po lekcjach do środy do czasu rozpoczęcia lekcji w szkole, w lipcu od 16 lipca godz. 9:00 do 31 lipca do godz. 19:00, w sierpniu analogicznie jak w roku szkolnym, a w okresie ferii zimowych pierwszy tydzień ferii od poniedziałku godz. 9:00 do następnego poniedziałku godz. 9:00. W toku postępowania administracyjnego organy ustaliły także, że skarżący kasacyjnie w czasie pobytu dzieci u niego odwozi je na zajęcia szkolne, zajęcia dodatkowe, konsultacje u lekarza w razie choroby, prywatne wizyty do fizjoterapeuty i psychologa. Skarżący kasacyjnie pokrywa koszty pobytu, wyżywienia, ubrania, obuwia, dowozu do szkoły, artykuły szkolne, zabawki, ubrania i obuwie na każdy sezon nadto organizuje im urodziny, zorganizował dzieciom pokój wyposażony we wszystkie niezbędne do mieszkania meble i rzeczy osobiste. Analiza powyższych ustaleń w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że pozwala na przyjęcie, że orzeczona przez Sąd Rejonowy w Zakopanem forma sprawowania opieki i wykonywana na podstawie tego postanowienia piecza nad małoletnimi dziećmi rozwiedzionych małżonków spełnia wymogi uznania jej za opiekę naprzemienną uprawniającą do uzyskania podzielonego świadczenia wychowawczego. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyznania racji Sądowi pierwszej instancji, który stwierdził, że wnioskodawca nie legitymował się orzeczeniem sądowym, z którego wynikałby sposób wykonywania opieki charakterystyczny dla opieki naprzemiennej. Tym samym zarzut naruszenia art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się zasadny. Za zasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 8 § 1 i 2 kpa. Zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach pominęły bowiem, że skarżącemu dwiema decyzjami z [...] czerwca 2019 r. przyznano prawo do świadczenia wychowawczego w wysokości 250 PLN na każde z małoletnich dzieci. Należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 407 ze zm.) w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego (art. 5 ust. 2a tej ustawy). Skoro zatem ten sam organ administracji publicznej, który orzekał w rozpoznawanej sprawie w pierwszej instancji, uznał w prowadzonym wcześniej postępowaniu na podstawie tych samych okoliczności, że skarżący wykonuje wraz z byłą małżonką opiekę naprzemienną nad wspólnymi małoletnimi dziećmi i z tego powodu przyznał skarżącemu świadczenie wychowawcze w wysokości połowy należnego świadczenia, to należy uznać, że kwestia ta – mająca znaczenie z punktu widzenia możliwości podzielenia świadczenia na obojga rodziców - została już wcześniej rozstrzygnięta na korzyść skarżącego. S.G. miał zatem podstawy oczekiwać, że w rozpoznawanej sprawie kwestia ta zostanie oceniona z podobnym skutkiem. Zgodnie bowiem z art. 8 kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1). Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). Zmiana interpretacji zgromadzonych w sprawie dokumentów doprowadziła zatem do zmiany praktyki orzeczniczej organu pierwszej instancji, czego nie podzielił organ odwoławczy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi to do wniosku, że Sąd pierwszej instancji uchylając korzystną dla skarżącego decyzję SKO, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 8 § 1 i 2 kpa. Na marginesie tylko należy podnieść, że wyrokiem z dnia 28 maja 2021 r., wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 252/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2020 r., wydany w sprawie sygn. akt III SA/Kr 220/20 oraz poprzedzającą go decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] listopada 2019 r., a także decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2019 r. W wyroku tym Sąd I instancji oddalił skargę S.G. na decyzję SKO w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z programu "Dobry start" wyrażając pogląd, iż pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, ale fakt ten powinien wynikać wprost z orzeczenia sądu powszechnego. Jednakowoż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie I OSK 252/21 oddalenie skargi wskazuje na naruszenie przez WSA w Krakowie przepisów przez uznanie, że skarżący nie spełnił przesłanki wykonywania opieki naprzemiennej. Sąd odwoławczy powołał się przy tym na prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn.. akt III SA/Kr 1185/18, w którym skład orzekający uznał, że o sprawowaniu opieki naprzemiennej nie decyduje sposób sformułowania orzeczenia sądu powszechnego, ale rzeczywisty sposób sprawowania opieki przez rodziców. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok (pkt 1 sentencji), a uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa (pkt 2 sentencji). Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 (pkt 3 sentencji).