I SAB/Wa 335/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. H., A. H., J. H. i T. H. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia wniosku z [...] maja 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1970 r. nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących D. H., A. H., J. H. i T. H. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. (data wpływu do Sądu [...] października 2021 r.) D. H., A. H., J. H. i T. H. (Skarżący), reprezentowani przez radcę prawnego K. W., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (Minister) w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] maja 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1970 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o powierzchni [...] m², położonej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej p.n. "[...]" jako działka nr [...], stanowiącej własność J. L.. Skarżący zarzucili Ministrowi rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 § 1-3 oraz art. 36 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy oraz niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", wnieśli o: 1. zobowiązanie Ministra do wydania decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie w terminie określonym przez Sąd; 2. stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności oraz, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa 3. zasądzenie od Ministra na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazali, że wnioskiem z [...] maja 2021 r., (data wpływu do organu [...] maja 2021 r.), wystąpili w trybie art. 156 K.p.a. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, a to z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyli, że do wniosku załączyli wszelkie dokumenty, na podstawie których, w ich ocenie, możliwe jest wydanie decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie. Następnie z uwagi na brak decyzji rozstrzygającej ich wniosek, pełnomocnik Skarżących, pismem z [...] sierpnia 2021 r. (data wpływu do organu [...] sierpnia 2021 r.) wystosował do Ministra ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Skarżący wskazali, że pomimo powyższego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie został nadal rozpatrzony. Jednocześnie Skarżący zaznaczyli, że z uwagi na okoliczność w jakich doszło do owej bezczynności, w tym przede wszystkim mając na uwadze fakt, iż Minister, który obowiązany jest do działania na podstawie i w granicach prawa, a także do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, w tak oczywisty sposób ignorował oraz ignoruje normy wynikające z art. 12. art. 35 § 1-3, art. 36 K.p.a., a także mając na uwadze, że sprawa nie została zakończona pomimo, iż do wniosku ją wszczynającego załączono wszelkie dowody, na podstawie których możliwe jest wydanie decyzji merytorycznej w sprawie należy stwierdzić, że bezczynność Ministra nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że po otrzymaniu wniosku z [...]maja 2021 r. organ nadzoru przystąpił do jego analizy. Wniosek ten, wbrew twierdzeniom Skarżących nie zawierał dokumentacji niezbędnej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W tej sytuacji Minister zobowiązany był w pierwszej kolejności zgromadzić pełny materiał archiwalny dotyczący przedmiotowego wywłaszczenia, by móc następnie przystąpić do ustalenia aktualnego stanu prawnego nieruchomości, kręgu stron postępowania oraz dokonać wnikliwej analizy całości zebranej dokumentacji. Podkreślił, że charakter prowadzonej sprawy sprawia, że pozyskanie archiwalnych akt wywłaszczeniowych jest niezbędne do podjęcia dalszych czynności w sprawie. W związku z powyższym Minister wskazał, że pismem z [...] września 2021 r., zwrócił się więc do Biura Spraw Dekretowych oraz Urzędu [...] o pilne nadesłanie oryginałów lub uwierzytelnionych kopii całości akt archiwalnych związanych z kwestionowaną decyzją, ewentualnie o wskazanie miejsca ich składowania. Organ wskazał przy ty, że do dnia sporządzenia niniejszej odpowiedzi na skargę ww. akta wywłaszczeniowe nie wpłynęły. Końcowo Minister wskazał, że pismem z [...] września 2021 r., poinformował Skarżących, że postępowanie z ich wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem [...] września 2021 r. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji i niezakończone do [...] września 2021 r. umarza się z mocy prawa. Tym samym, w ocenie Ministra, postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Stosownie do art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). W myśl art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w przypadku braku aktywności organu w danej sprawie. Przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy natomiast rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 1491), dalej jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r."), nie stwierdza się już nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Natomiast z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że Minister nieprawidłowo ocenił, że w przypadku zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanej decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1970 r. nr [...] z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., nie ma potrzeby wydania decyzji o umorzeniu tego postępowania. Sąd zwraca bowiem uwagę, że choć umorzenie postępowania z przyczyny, o której mowa powyżej następuję z mocy prawa, to jednak aby można było sformułować tak kategoryczny wniosek, w danej sprawie muszą zostać spełnione określone przesłanki, tj. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności winno być zainicjowane po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem. Organ musi zatem każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące umorzenie postępowania. W przedmiotowej sprawie tak się jednak nie stało. Samo bowiem przeświadczenie organu, że w konkretnej sprawie przesłanki te zaistniały, czemu organ dał wyraz poprzez wysłanie do Skarżących pisma z [...] września 2021 r. informującego o zakończeniu postępowania, jest w ocenie Sądu niewystarczające. Wszak aby postępowanie mogło być umorzone z mocy prawa muszą się zaktualizować oba warunki z art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. W takiej sytuacji strona postępowania nie może zostać pozbawiona możliwości domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, czemu służyć ma właśnie wydanie decyzji administracyjnej, na którą stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wydana w tym trybie decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., tj. w dniu 16 września 2021 r. Strona powinna mieć zatem zapewnioną możliwość prześledzenia racji decyzyjnych organu, a jeżeli się z nimi nie zgadza – prawo do sądowej kontroli takiego aktu. Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że Minister nie zakończył sprawy – nie wydał bowiem stosowanego rozstrzygnięcia kończącego, a więc nadal pozostaje w zwłoce w niniejszej sprawie. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra do zakończenia sprawy w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt, że mimo, iż z przekroczeniem terminów, to organ podejmował jednak czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego koniecznego do końcowego załatwienia sprawy. Jak wskazano wyżej stosownymi pismami Minister wystąpił do określonych podmiotów o nadesłanie koniecznych dokumentów i informacji. Terminy określone w kodeksie postępowania administracyjnego nie zostały zaś rażąco przekroczone. Zauważyć przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - nie miało miejsca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1 i § 1a orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.