II OSK 1273/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1289/21 w sprawie ze skargi P. M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 stycznia 2022 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1289/21 oddalił skargę P. M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 20 września 2021 r., nr 821/2021 w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. M. (dalej: "skarżący) zarzucając: 1. naruszenie art. 52 ustawy z 7 lipca 1994 Prawo budowlane poprzez całkowite pominięcie w postępowaniu o nakazanie rozbiórki obiektu treści przepisu, wskazującego, i że każdorazowy właściciel nieruchomości jest również podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej w trybie art. 49f tej ustawy; 2. naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o przysługującym mu prawie autonomicznego złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej; 3. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zamiaru złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej; 4. naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a. oraz art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności; 5. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z naruszeniem prawa przy całkowitym pominięciu prawa strony do złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego merytorycznie orzeczenia, oddalającego skargę. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Skarżący wniósł także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w toku postępowania o nakazanie rozbiórki, w wyniku którego organ wydał zaskarżone postanowienie, nie został on w żaden sposób poinformowany o przysługującym mu prawie do złożenia wniosku o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego opisanego w art. 48a i nast. lub 49f p.b., co stanowi naruszenie dyspozycji art. 9 k.p.a. Nadto, organ wydający postanowienie nie wyznaczył skarżącemu terminu do odniesienia się do materiałów znajdujących się w aktach sprawy czy też do przekazania informacji o zamiarze złożenia wniosku o legalizację. W ocenie strony, na gruncie niniejszej sprawy, organ powinien wziąć pod uwagę możliwość wszczęcia postępowania legalizacyjnego przez obecnego właściciela nieruchomości, a co za tym idzie, postępowanie oparte na wskazanym przez organ tytule egzekucyjnym powinno zostać zawieszone aż do czasu rozpoznania wniosku legalizacyjnego. Powyższe jednak nie zostało uczynione, w konsekwencji czego organ zaniechał badania dopuszczalności egzekucji oraz wydał postanowienie nie posiadające zasadniczej podstawy prawnej. Tym samym, zaskarżone postanowienie należy uznać za pozbawione podstawy prawnej, a zatem nieważne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Do Sądu pierwszej instancji zostało zaskarżone postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 20 września 2020 r. wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art.18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427; dalej "u.p.e.a.") którym utrzymano w mocy postanowienie z 22 czerwca 2021 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. odmawiające zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec P. P. (obecnie M.) na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] września 2020 r. w sprawie wykonania obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości P. Jak wynika z akt sprawy, skarżący w dniu 1 czerwca 2021 r. (data wpływu pisma do organu) złożył wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. "do uprawomocnienia się postanowienia w sprawie legalizacji samowoli budowlanej". Organ II instancji utrzymując w mocy postanowienie o odmowie zawieszenie postępowania egzekucyjnego wskazał, że art. 56 § 1 u.p.e.a., w sposób wyczerpujący reguluje kwestię przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego, tzn. zawiera samodzielne, charakterystyczne dla postępowania egzekucyjnego przesłanki jego zawieszenia. W takiej sytuacji brak jest podstaw do stosowania art. 97 k.p.a. w zakresie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym ani poprzez odesłanie z art. 18 u.p.e.a. ani poprzez odesłanie z art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Okoliczność podniesiona przez P. P. (obecnie M.) nie mieści się w żadnej z przesłanek wymienionych w art. 56 § 1 u.p.e.a. Kwestia ewentualnej legalizacji obiektu budowlanego - budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości P. rozstrzygnięta została w decyzji PINB w B. z 11 sierpnia 2015 r., znak: PINB-IK-WK-7355/14/2011, utrzymanej w mocy decyzją MWINB nr 22/2016 z 11 stycznia 2016 r., znak: WOB.7721.624.2015.WM1K. W decyzji tej stwierdzone zostało, że przedmiotowy obiekt budowlany jest niezgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co uniemożliwia przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w całości podzielił zawartą w nim argumentację wskazując, że art. 56 § 1 u.p.e.a. w sposób wyczerpujący reguluje podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego i nie ma żadnych możliwości stosowania (choćby odpowiednio) art. 97 k.p.a. Tym samym nie mogło dojść do naruszenia tego przepisu w kontrolowanym postępowaniu. Przepis art. 56 u.p.e.a. nie przewiduje przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego, wskazanej przez skarżącego zatem prawidłowo odmówiono zawieszenia tego postępowania. Sąd wskazał także, że powoływane art. 48a i 49f ustawy Prawo budowlane zostały dodane ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.), która weszła w życie 19 września 2020 r. – a więc ponad 4 lata po wydaniu egzekwowanej aktualnie decyzji rozbiórkowej. Przepis art. 25 ustawy zmieniającej reguluje przepisy, mające zastosowanie w przypadku spraw "wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy". Stosownie do dyspozycji art. 32 ustawy zmieniającej, nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Sąd I instancji stwierdził, że w takim stanie prawnym znowelizowane przepisy nie mogły mieć zastosowania do sprawy zakończonej decyzją ostateczną wiele lat wcześniej. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było jak wynika z powyższego, postanowienie organu egzekucyjnego, którym utrzymano w mocy postanowienie odmawiające, po rozpoznaniu wniosku skarżącego, zawieszenia postępowania egzekucyjnego wobec braku przesłanek z art. 56 u.p.e.a. W związku z tym stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie odnoszą się wprost do przedmiotu tej sprawy. Skarżący w skardze kasacyjnej nie powołał żadnych przesłanek z art. 56 u.p.e.a. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty, identyczne jak w sprawie II OSK 880/22 dotyczącej grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki w/w budynku, w istocie nie odnoszą się do prawidłowości zaskarżonego postanowienia, którego podstawą wydania był art. 56 § 1 u.p.e.a. Zarzuty skargi kasacyjnej nie dotyczą realiów niniejszej sprawy, ponieważ skarżący usiłuje wykazać, że organ egzekucyjny powinien wziąć pod uwagę możliwość wszczęcia przez skarżącego postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 52 i art. 49f ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (w skardze kasacyjnej nieprawidłowo wskazano publikator), co uzasadniałoby zawieszenie postępowania egzekucyjnego w tej sprawie. Nie jest to jednak przesłanka do zawieszenia postępowania egzekucyjnego w tej sprawie o czym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wypowiedział się trafnie Sąd pierwszej instancji, a którego to stanowiska w skardze kasacyjnej nie podważono. Już tylko z tych przyczyn skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Tytułem wyjaśnienia podać jednak należy, że przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego zostały enumeratywnie wymienione w art. 56 § 1 u.p.e.a. Stanowi on, że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a jest prowadzona egzekucja z rzeczy lub prawa majątkowego, które nie wygasło wskutek śmierci zobowiązanego; w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; na żądanie wierzyciela; w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Zaistnienie jednej z powyższych przesłanek obliguje organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, natomiast żadne inne przyczyny nie mogą skutkować jego zawieszeniem. Wskazana regulacja nie uprawnia bowiem organu egzekucyjnego do tzw. luzu decyzyjnego, tj. nie może on zawiesić postępowania egzekucyjnego z innych niż wymienionych w przepisie przyczyn. (wyrok NSA z 14 sierpnia 2024 r., I GSK 817/23, LEX nr 3770419). Sąd I instancji rozpoznając skargę słusznie wobec tego wskazał, że art. 56 § 1 u.p.e.a. w sposób wyczerpujący reguluje podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego i nie ma żadnych możliwości stosowania (choćby odpowiednio) art. 97 k.p.a. Prawidłowo uznał i swoje stanowisko trafnie uzasadnił, że w sprawie nie ma zastosowania art. 48a i 49f ustawy Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji trafnie również i wyczerpująco wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że na etapie postępowania egzekucyjnego regulacja z art. 52 Prawa budowlanego nie ma zastosowania. Aktualny, na datę wydania zaskarżonego postanowienia, art. 52 tej ustawy w brzmieniu: "obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (ust.1). Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (ust. 2)" ma zastosowanie do postępowań administracyjnych określonych w rozdziale 5a Prawa budowlanego dotyczącym postępowań w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Określa krąg stron w prowadzonych postępowaniach oraz zasady ponoszenia kosztów wykonania decyzji. Tym samym regulacji tej nie stosuje się w postępowaniu egzekucyjnym. Za nieusprawiedliwiony należy uznać także zarzut naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. Skarżący wbrew treści art.174 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzutu tego nie uzasadnił, co uniemożliwia dokonanie jego oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie są także uzasadnione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, których podstawą było twierdzenie, że skarżącemu przysługuje prawo wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego wobec budynku, względem którego orzeczono prawomocną decyzją nakaz rozbiórki. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.