II SA/Wr 382/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Zgorzelcu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 2 lipca 2020 r. nr WR.ZUO.6.4700.225.2020.AD w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzenie do rzeki wód z odwodnienia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Zgorzelcu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 2 166 (słownie: dwa tysiące sto sześćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 2 lipca 2020 r.(nr WR.ZUO.6.4700.225.2020.AD) Dyrektor Zarządu Zlewni w Zgorzelcu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił dla P. S.A. z siedzibą w B. opłatę stałą za okres od 1 stycznia 2020 do 31 grudnia 2020 w wysokości 9 150 zł za wprowadzanie do rzeki N. wód z odwodnienia. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że nie uznał reklamacji P. S.A. z siedzibą w B. od informacji rocznej z 15 maja 2020 r. ustalającej opłatę stałą za ten sam okres, w której Spółka wniosła o zastosowanie zwolnienia z opłaty stałej na podstawie art. 279 pkt 3 w związku art. 270 pkt 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020r. poz. 310, ze zm.) - dalej także jako "P.w". Po otrzymaniu reklamacji wezwał Spółkę do wyjaśnień potwierdzających, że wprowadzane ścieki będą miły w 2020 r. zawartość sumy chlorków i siarczanów mniejszą niż 500 mg/I. Przedstawione dokumenty i wyjaśniania wykazały jedynie, że w lutym i maju wartość sumy chlorków i siarczanów nie przekroczyła tej wartości zaś danymi za pozostały okres podmiot będzie dysponował po wykonaniu w przyszłości pomiarów na zawartość sumy chlorków i siarczanów. Po analizie zgromadzonych materiałów organ uznał, że w sprawie brak podstaw do zastosowania zwolnienia od opłaty stałej przewidzianego w art. 279 pkt 3 P.w, a więc zwolnienia z opłaty za usługi wodne w przypadku wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I. Organ wyjaśnił, że udzielone skarżącej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu pozwolenie wodnoprawne z 23 maja 2019 r. (znak: [...]) na szczególne korzystanie z wód, upoważnia do odprowadzania do rzeki oczyszczonych wód o zawartości chlorków i siarczanów do 1500 mg/dm3, a zatem przekraczającą określoną w ustawowym zwolnieniu wielkość 500 mg/I. Jednocześnie organ zaznaczył, że bez znaczenia jest skład ścieków rzeczywiście odprowadzanych przez skarżącą. Opłata stała ma charakter abonamentu płatnego z góry i organ nie ma możliwości ustalenia w danym roku, jaka będzie wartość sumy chlorków i siarczanów w ściekach, co potwierdzają przedłożone w toku postepowania przez Spółkę wyjaśnienia. W decyzji stwierdzono także, że należało ustalić opłatę w kwocie 9150 zł, gdyż w myśl art. 271 ust. 5 P.w. wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Organ zaznaczył przy tym, że skarżąca otrzymała pozwolenie wodnoprawne na wprowadzenie ścieków w ilości w ilości 1,0 m3/s. Opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s (zob. § 10 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne - Dz. U. z 2017 r. poz. 2502 z późn.zm.), czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego tu 366 dni i maksymalnego zrzutu ścieków określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 1,0 m3/s. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. S.A. zarzuciła naruszenie przepisów prawa tj: 1/ art. 279 pkt 3 Prawa wodnego przez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione uznanie, że w przypadku określenia wysokości opłaty stałej organ nie może ustalić jaka jest rzeczywista ilość i jakość ścieków wprowadzanych do wód i ziemi i dlatego musi opierać się na wielkości dopuszczalnej emisji wynikającej z pozwolenia wodnoprawnego; 2/ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych dotyczących rzeczywistej emisji chlorków i siarczanów w ściekach wprowadzanych przez skarżącą do wód; 3/ art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącej wątpliwości co do treści normy prawnej w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania było nałożenie obowiązku; 4/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez uzasadnienie decyzji w sposób, który nie realizuje przy wydaniu decyzji obowiązków określonych w wymienionych przepisach. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postepowania. Ponadto w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających w postaci wykazów o ilości, stanie, składzie i rodzaju ścieków wprowadzanych do wód i do wody oraz informacji dotyczących należnych opłat które odnoszą się roku 2017, 2018, 2019 i I kwartału 2020 r. W ocenie skarżącej organ powinien dokonać ustaleń na okoliczność rzeczywistego składu ścieków odprowadzanych przez skarżącą do rzeki N., bowiem jak wynika z informacji kwartalnych składanych w latach 2018-2020 zawartość odprowadzanych przez nią ścieków spełnia wymagania określone w art. 279 pkt 3 P.w Zdaniem skarżącej, skoro organ może ustalić rzeczywisty skład ścieków dla potrzeb ustalenia opłaty zmiennej, to również jest w stanie to uczynić dla potrzeb opłaty stałej. Nieprawidłowe jest więc oparcie się na danych wynikających wyłącznie z pozwolenia wodnoprawnego, gdyż treść tego pozwolenia ma znaczenie dopiero w przypadku ustalenia wysokości należnej opłaty stałej. Treść pozwolenia wodnoprawnego nie jest natomiast rozstrzygająca przy ustaleniu, czy opłata stała jest w ogóle należna. Dla potwierdzenia trafności zarzutów skarżąca powołała również orzecznictwo sądów administracyjnych. W konsekwencji w skardze wniesiono o uchylenie decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji. Wyjaśnił, że rodzaj i ilość substancji zawartych w odprowadzanych ściekach ma znaczenie przy ustalaniu wysokości opłaty zmiennej. Zaznaczył, że skarżąca jest uprawniona do odprowadzania ścieków o zawartości siarczanów i chlorku przekraczającej 500mg/I. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 27 listopada 2020 r.– w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii – niniejszą sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2020 r. Sąd uwzględnił wniosek dowodowy skarżącej na okoliczność zawartości chlorków i siarczanów w ściekach oprowadzanych przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z kryteriami wynikającymi z art. 145 §1 i § 2 w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U z 2019 r. poz. 2732 ze zm.) wykazała, że narusza ono przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - skutkować musiało jej uchyleniem. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017r. - Prawo wodne (Dz.U z 2020, poz. 310 ze zm. dalej także jako "u.p.w." lub Prawo wodne. Zaskarżoną decyzją organ ustalił dla skarżącej opłatę stałą za szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania wód z odwodnienia do wód rzeki N. Przepis art. 270 ust. 8 u.p.w. stanowi, że opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej i opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzonych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Jednocześnie ustawodawca przewiduje zwolnienia o charakterze podmiotowym i przedmiotowym od obowiązku ponoszenia opłat, które umieszczone są w różnych przepisach. W rozpoznawanej sprawie istotne jest zagadnienie zwolnienia z opłaty unormowane w art. 279 pkt 3 u.p.w. Według przywołanego przepisu zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl + S04) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I. Strona skarżąca wywodzi, że zwolnienie to znajduje zastosowanie także w odniesieniu do opłaty stałej za wprowadzanie ścieków a nie tylko do opłaty zmiennej. Z tego też względu wprowadzanie ścieków o odpowiednim składzie korzysta, zdaniem skarżącej, ze zwolnienia wynikającego z przywołanego przepisu, co czyni nieuzasadnionym obciążanie jej opłatą za korzystanie z tej usługi wodnej. W ocenie skarżącej bez znaczenia jest, że uzyskane pozwolenie wodnoprawne uprawnia ją do wprowadzania do rzeki ścieków, w których suma chlorków i siarczanów wynosić może do 1500 mg/dm3. Jeśli bowiem suma chlorków i siarczanów rzeczywiście odprowadzanych nie przekracza poziomu określonego w art. 279 pkt 3 pr.w., przewidziane w tym przepisie zwolnienie powinno znaleźć zastosowanie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że brak podstaw do zastosowania w okolicznościach sprawy zwolnienia z art. 279 pkt 3 u.p.w. organ wywodzi z przepisu art. 271 ust. 5 u.p.w., w którym określono sposób wyliczenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód. Zdaniem organu, jeżeli z przepisu tego nie wynika, aby wysokość opłaty stałej była zależna od ilości i jakości ścieków rzeczywiście wprowadzanych do wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego - w tym, między innymi od ilości chlorów i siarczanów, to nie można zasadnie twierdzić, że przy wyliczeniu tej opłaty zastosowanie znajduje przedmiotowe zwolnienie. Organ zaznaczył, że opłata stała stanowi rekompensatę za korzystanie ze środowiska wodnego w określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości ścieków i nie zależy od ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód. Ilość i jakość ścieków (w tym suma chlorków i siarczanów) odnosi się bezpośrednio do opłaty zmiennej, co ma swoje przełożenie w sposobie obliczania tej opłaty. Z taką argumentacją nie można jednak się zgodzić, gdyż pomija ona wykładnię gramatyczną, systemową i funkcjonalną przepisu art. 279 u.p.w, który ma pierwszeństwo stosowania przed przepisem art. 271 ust. 5 u.p.w. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w procesie ustalania opłat za usługi wodne, w pierwszym rzędzie organ zobowiązany jest do zbadania, czy dla danego podmiotu istnieje w ogóle obowiązek ponoszenia tych opłat, co obejmuje także zastosowanie przewidzianych w ustawie zwolnień. Dopiero po ustaleniu, że nie zachodzi wskazany w ustawie wyjątek od ponoszenia opłaty, organ może przystąpić do jej ustalenia. W tym względzie należy zgodzić się z argumentacją skargi, że nie można interpretować zakresu zwolnienia z art. 279 pkt 3 u.pw. wyłącznie w oparciu o przepisy określające sposób wyliczenia opłaty stałej i opłaty zmiennej. Rolą organu jest w pierwszym rzędzie ustalenie, czy w danej sprawie występują okoliczności stanowiące przesłankę do zastosowania obligatoryjnego zwolnienia, które ustawodawca wprost określił w art. 279 pkt 3 u.p.w. Mając na uwadze, że zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne o charakterze przedmiotowym i podmiotowym mają charakter wyjątków od zasady, jaką jest odpłatność za usługi wodne, przepisy je określające winny podlegać wykładni ścieśniającej. Z treści art. 279 u.p.w. wynika natomiast, że wszystkie wyszczególnione w pkt 1-5 rodzaje usług wodnych polegające na wprowadzaniu ścieków lub wód, do ziemi albo do wód lub do ziemi, obligatoryjnie zwolnione zostały z opłat, których obowiązek ponoszenia wynika z art. 268 u.p.w. Już zatem sama wykładnia gramatyczna tego przepisu wskazuje, że zwolnienie w nim przewidziane, znajduje zastosowanie do opłat za usługi wodne bez rozróżnienia, czy chodzi o opłatę stałą czy opłatę zmienną. Skoro zaś z art. 270 ust. 8 u.p.w. wynika, że opłata stała i opłata zmienna jest częścią składową opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków (z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie), to już literalne brzmienie przepisu wskazuje, że brak podstaw do ograniczenia tego zwolnienia tylko do opłaty zmiennej. Trafnie w tym względzie argumentuje skarżąca, że posłużenie się w przepisie art. 279 u.p.w. sformułowaniem "opłata za usługi wodne", powoduje, że pojęcie to należy odczytywać w znaczeniu jakie nadane mu zostało w art. 270 ust. 8 u.p.w., a więc opłaty za usługi wodne składającej się z opłaty stałej i zmiennej. Lektura stosowanych przepisów wskazuje także, że w przypadku, gdy wolą ustawodawcy jest zastosowanie zwolnienia tylko do jednej ze składowych opłat za usługi wodne, to daje temu wyraz w sposób jednoznaczny, tak jak uczynił to w art. 270 ust. 2 u.p.w., w którym to mowa o zwolnieniu wyłącznie z opłaty stałej. Interpretując przepis art. 279 u.p.w. należy mieć także na uwadze, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego za daniny publiczne uważa świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych. Na taki charakter opłat wskazuje art. 300 u.p.w., zgodnie z którym do ponoszenia opłat za usługi wodne zastosowanie znajdują przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych, wymaga uwzględnienia w procesie wykładni charakteru przepisów określających obowiązek ich uiszczenia (zatem także zwolnień). Sąd podziela stanowisko, że przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może zatem prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. W procesie analizy art. 279 pkt 3 u.p.w prowadzonej przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy nie można pominąć też argumentów związanych z wykładnią celowościową. W przypadku usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych przedmiotem ochrony jest bowiem dostępność ich zasobów, natomiast w przypadku wprowadzania wód lub ścieków do ziemi lub do wód można mówić o ochronie środowiska przed odprowadzeniem wód lub ścieków złej jakości lub o możliwościach absorpcji określonej ilości wody. Podmiot odprowadzający ścieki ma wpływ na ich ilość i jakość przez ograniczenie ilości wprowadzanych ścieków i zastosowanie rozwiązań umożliwiających uzyskanie ich odpowiedniej, bezpiecznej dla środowiska jakości. Przewidziane przez ustawodawcę zwolnienia uzależnione od poziomu zasolenia wprowadzanych do wód ścieków wiązać należy zatem z takimi działaniami. Powyższe okoliczności pozostały poza rozważaniami organu, który przyjmując wadliwą i niekorzystną dla strony interpretację art. 279 pkt 3 u.p.w. nie zbadał, czy w okolicznościach niniejszej sprawy, wartość faktycznie wprowadzanych przez stronę sumy chlorów i siarczanów nie przekracza wartości uprawniającej do zwolnienia. Należy zaznaczyć, że organ ma możliwość weryfikacji jakości odprowadzanych ścieków w związku z informacjami przedkładanymi organowi regularnie przez skarżącą. W konsekwencji niezależnie od tego, czy postępowanie dotyczy opłaty zmiennej czy też stałej istnieją faktyczne możliwości weryfikacji stanu faktycznego w zakresie istnienia podstaw do zastosowania art. 279 pkt 3 u.p.w. Mając zaś na uwadze, że przedłożona przez skarżącą w postępowaniu sądowym dokumentacja wskazuje na niską zawartość chlorków i siarczanów, naruszenie przez organ art. 77 § 1 k.p.a. uznać należy za istotne. Zaprezentowane wyżej stanowisko było przy tym już niejednokrotnie wyrażane w orzecznictwie zarówno tutejszego Sądu jak i innych sądów administracyjnych (zob. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z 9 października 2018 r., II SA/Wr 507/18; z 14 listopada 2018 r., II SA/Wr 506/18; wyrok WSA w Poznaniu z 13 grudnia 2018 r., IV SA/Po 876/18 - publ. CBOSA). Mając na względzie istotne naruszenie zaskarżoną decyzją art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 279 pkt 3 pr.w., Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie organ rozpozna jeszcze raz reklamację skarżącej mając na względzie konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego o dowody obrazujące skład odprowadzanych przez skarżącą ścieków, celem wiarygodnej weryfikacji istnienia podstaw do zastosowania zwolnienia z art. 279 pkt 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na względzie kierunek rozstrzygnięcia oraz wysokość poniesionych przez skarżącą kosztów w łącznej kwocie 2166 zł, na którą składają się: wpis od skargi (366 zł) i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r. poz. 265).