VIII SA/Wa 681/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi D. R. na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju Spółka Akcyjna z siedzibą w W. z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie subwencji finansowej postanawia: 1. odrzucić wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi 2. odrzucić skargę 3. zwrócić skarżącej D. R. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z 7 czerwca 2021 r. D. R. (dalej "skarżąca) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata) wniosła skargę na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju Spółki Akcyjnej ( dalej "PFR") z dnia [...] kwietnia 2021 r. zatytułowane "Odpowiedź na zgłoszenie" stanowiące odpowiedź na wezwanie skarżącej do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie decyzji o odmowie przyznania subwencji finansowej oraz poprzedzające je pismo z dnia [...] marca 2021 r., zatytułowane "decyzja w sprawie subwencji finansowej" w przedmiocie odmowy przyznania wnioskowanej przez skarżącą kwoty subwencji finansowej. Zaskarżonym pismem PFR poinformował skarżącą, że na skutek złożonego przez nią wniosku o udzielenie subwencji finansowej w ramach programu rządowego "Tarcza finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm" ( dalej " program") odmawia wypłaty subwencji finansowej, na podstawie § 11 ust. 11 Regulaminu ubiegania się o udział w rządowym programie "Tarcza finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm". W odpowiedzi na skargę PFR wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewłaściwość sądu administracyjnego, ewentualnie jako wniesionej po terminie, ewentualnie o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniósł, że realizacja programu odbywa się na podstawie art. 21a ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2020 r. poz. 2011; dalej: u.s.i.r.) oraz dokumentu programu stanowiącego załącznik do uchwały nr 2/2021 Rady Ministrów z dnia 5 stycznia 2021 r. Żaden przepis ustawy nie przekazał do właściwości sądów administracyjnych sporów powstałych na tle realizacji programu, a zatem sprawy te objęte są domniemaniem właściwości sądów powszechnych, stosownie do art. 177 Konstytucji RP. Zdaniem PFR, relacje między nim a beneficjentami mają charakter cywilnoprawny. W piśmie z 23 lipca 2021 r. skarżąca stwierdziła, że PFR załatwiając sprawy z wniosków o udzielenie subwencji finansowej wykonuje zadania powierzone z zakresu administracji publicznej, co wynika wprost z art. 11 ust. 2 pkt 1 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju. Zatem w znaczeniu funkcjonalnym PFR występuje jako organ administracji publicznej, realizujący zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów. Sprawowania kontroli nad działalnością PFR przez sady administracyjne nie zmienia również fakt zawarcia przez przedsiębiorcę z PFR umowy cywilnoprawnej. W przypadku bowiem odmowy przyznania subwencji umowa ulega rozwiązaniu a w obrocie prawnym pozostaje wyłącznie decyzja PFR rozstrzygająca o odmowie przyznania dofinansowania. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca przywołała postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 27/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie kwestią zasadniczą jest możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie zatytułowane "Odpowiedź na zgłoszenie" stanowiące odpowiedź na wezwanie skarżącej do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie decyzji o odmowie przyznania subwencji finansowej oraz poprzedzające je pismo z dnia [...] marca 2021 r., zatytułowane "decyzja w sprawie subwencji finansowej" w przedmiocie odmowy przyznania wnioskowanej przez skarżącą kwoty subwencji finansowej. Zauważyć należy, że podobny problem rozstrzygnięty został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 15 września 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3901/21. Rozpoznając niniejszą sprawę tutejszy Sąd w pełni przychyla się do ww. zapadłego rozstrzygnięcia i przyjmuje za swoje, w związku z czym posłuży się rozważaniami w nim zawartymi w niezbędnym zakresie. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W rozpoznawanej sprawie skarżąca 26 lutego 2021 r. zawarła z PFR reprezentowanym przez Bank [...] w B. [...], umowę subwencji finansowej nr [...] w ramach programu "Tarcza finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm". Podstawę prawną ww. programu rządowego stanowił załącznik do uchwały Rady Ministrów z 5 stycznia 2021 r. nr 2/2021. Załącznik wydany został na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz.U. 2020 poz. 2011). Zgodnie bowiem z treścią art. 21a ust. 1 ww. ustawy, realizację rządowego programu - Tarcza finansowa powierza się Polskiemu Funduszowi Rozwoju. Finansowanie realizacji planu określone zostało w art. 18 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym mogą to być dotacje celowe z budżetu państwa i środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi, oraz odsetki od nich, o ile odrębne przepisy lub umowy dotyczące przekazania lub wykorzystania tych środków nie stanowią inaczej. Z art. 19 ust. 1 wynika, że Minister może przekazać skarbowe papiery wartościowe na podwyższenie kapitału zakładowego Polskiego Funduszu Rozwoju, jeżeli jest to niezbędne do realizacji zadań Polskiego Funduszu Rozwoju. Stosownie zaś do rozdz. 3 załącznika do uchwały RM nr 50/2020, ubiegający się o subwencję beneficjent składa wniosek w ramach prowadzonego naboru, w szczególności za pośrednictwem banków. Zgodnie z art. 12 ust. 1, PFR udziela finansowania, w szczególności mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.). Umowa w § 2 ust. 3 lit. b przewidywała, że integralną jej częścią jest Regulamin, który w szczególności określa: procedurę składania odwołań, dodatkowe zobowiązania i oświadczenia beneficjenta, zasady wykorzystania i zwrotu subwencji finansowej, przesłanki wypowiedzenia umowy przez PFR. Zastrzeżono również na rzecz PFR prawo do zmiany Regulaminu w każdym czasie w okresie obowiązywania umowy. W § 3 umowy przewidziano, że po jej zawarciu PFR zweryfikuje na podstawie informacji uzyskanych z rejestrów prowadzonych przez organy władzy publicznej dane przedstawione przez skarżącą i złożone oświadczenia oraz podejmie decyzję o: wypłacie subwencji finansowej w wysokości wnioskowanej przez Beneficjenta, wypłacie tej subwencji w niższej wysokości lub o odmowie wypłaty subwencji finansowej. W § 3 ust. 2 lit. c i d umowy przewidziano przesłanki wydania decyzji o odmowie wypłaty subwencji finansowej. Z kolei w § 3 ust. 2 lit. umowy przewidziano, że decyzja o odmowie wypłaty subwencji powoduje wygaśnięcie tej umowy. Natomiast w § 5 ust. 8 umowy stanowi, że "wszelkie spory wynikające z niniejszej umowy lub z nią związane, w tym spory dotyczące jej istnienia, ważności i skuteczności, będą rozstrzygane przez polskie sądy powszechne właściwe dla siedziby Wierzyciela". Należy zauważyć, że w § 1 Regulaminu pojawia się określenie "odwołanie", jednak oznacza ono każdy zestaw oświadczeń wiedzy i woli beneficjenta złożonych wobec PFR za pośrednictwem banku w celu podwyższenia uprzednio otrzymanej kwoty subwencji finansowej, w sposób, w terminie i na warunkach określonych w dokumentach programowych (...). Zatem definicja została stworzona na potrzeby programu i nie stanowi odwołania, które ma swoje źródło w Kodeksie postępowania administracyjnego. Również decyzja PFR zdefiniowana w § 1 ust. 2 Regulaminu nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż oznacza ona "decyzję PFR o udzieleniu (w części lub całości) bądź odmowie udzielenia subwencji finansowej, w odpowiedzi na wniosek lub odwołanie, przy podejmowaniu której PFR działa na podstawie i w zakresie określonym w dokumentach programowych" (por. postanowienie WSA w Warszawie z 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 619/21). W ocenie Sądu z powyższego wynika, że zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu przedmiotów kontroli sądowoadministracyjnej z art. 3 p.p.s.a.,w tym w szczególności art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem nie jest aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Udział skarżącej w programie rządowym "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm" odbywał się na zasadach określonych w umowie i Regulaminie przyjętym przez PFR. Żaden z tych dokumentów nie mieści się w katalogu "przepisów prawa". Ani umowa ani Regulamin przyjęty przez PFR nie stanowi bowiem źródła prawa w rozumieniu rozdziału przepisów III Konstytucji RP – nie jest konstytucją, ustawą, ratyfikowaną umową międzynarodową, rozporządzeniem albo źródłem prawa miejscowego czy też uchwałą, zarządzeniem lub jakimkolwiek źródłem prawa wewnętrznego. Umowa ta jest źródłem wzajemnych zobowiązań stron tej umowy, nie zaś źródłem prawa. Z powyższych uregulowań umownych bezspornie wynika, że przy podejmowaniu decyzji przez Fundusz w przedmiocie wypłaty subwencji od początku procedury mamy do czynienia z uregulowaniem stosunków pomiędzy przedsiębiorcą ubiegającym się o subwencję, a PFR w oparciu przepisy prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Procedura powyższa rozpoczyna się bowiem od zawarcia umowy subwencyjnej w warunkach swobody umów. Czynności związane z przyznawaniem przedmiotowej subwencji mają wyłącznie zatem formę cywilnoprawną. Nie ma żadnego powodu, aby decyzje PFR traktować, jak chce tego skarżąca, za decyzje mające swoje źródło w przepisach administracyjnoprawnych. Brak negocjacji czy też wpływu na treść umowy nie oznaczają, że stosunek zawierany w ramach danej umowy staje się stosunkiem administracyjnoprawnym. Wiele podmiotów obrotu prawnego zawierając umowy o charakterze cywilnym nie dopuszcza negocjacji ich treści i opiera się na wzorcach umownych. Nie oznacza to, że stosunek oparty na takiego rodzaju umowach przestaje mieć charakter cywilnoprawny. O takim charakterze umowy świadczy również jej § 3 ust. 2 lit. "e", w którym określono stosunek wiążący strony tej umowy jako "zobowiązaniowy". Nie jest to zatem relacja wertykalna, charakterystyczna dla stosunku administracyjnoprawnego, ale relacja horyzontalna, przewidująca wzajemne zobowiązania stron stosunku cywilnoprawnego. Ponadto umowa subwencji finansowej w § 5 ust. 8 wprost przewiduje właściwość sądów powszechnych do rozstrzygania "wszelkich sporów wynikających z niniejszej umowy". Nie ma tu zatem miejsca na ingerencję sądu administracyjnego, który – przy braku przepisu szczególnego – jest powołany do kontroli legalności działania administracji publicznej, nie zaś do kontroli zgodności działania stron umowy z postanowieniami umownymi. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu środków podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 p.p.s.a., jak również w ustawach szczególnych. Analogiczne stanowisko zaprezentowano w innych postanowieniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczących aktów PFR wydanych w związku z omawianym programem rządowym (z 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 619/21, 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2727/20, 14 maja 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 391/21 i 20 maja 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1365/21 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się natomiast do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi należy wskazać, że przywrócenie terminu do wniesienia skargi powinno być poprzedzone ustaleniem, jaki akt lub czynność organu administracji publicznej jest przedmiotem zaskarżenia tą skargą. Od rodzaju czynności bądź aktu kwestionowanego w skardze może bowiem zależeć w szczególności to, czy do rozpoznania sprawy właściwy jest sąd administracyjny. Gdyby się natomiast okazało, że skarga z tego powodu byłaby niedopuszczalna i jako taka podlegałaby odrzuceniu, to bezprzedmiotowe byłoby w takim przypadku rozpoznawanie wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Rozważanie samej możliwości przywrócenia terminu do wniesienia nieznanej procedurze skargi uznać należałoby za niedopuszczalne, bowiem termin taki w ogóle nie istniał. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, albowiem uznanie przez Sąd niedopuszczalności skargi powoduje, że złożony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi należy uznać za niedopuszczalny. Zgodnie z art. 88 p.p.s.a. spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu sąd odrzuci na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 89 p.p.s.a. zgłoszenie wniosku o przywrócenie terminu nie wstrzymuje postępowania w sprawie, zatem rozstrzygnięcie w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi i odrzucenia skargi zostało załatwione łącznie zgodnie z wyrażoną w art. 7 p.p.s.a. zasadą szybkości działania sądu, a więc bez oczekiwania na ewentualne uprawomocnienie się jednego z postanowień. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 88 p.p.s.a. postanowił jak w punkcie 1 sentencji, natomiast stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie 2 sentencji orzeczono o odrzuceniu skargi. Stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego. Dlatego też w punkcie 3 postanowienia orzeczono o zwrocie skarżącej kwoty [...] zł, uiszczonej tytułem wpisu od skargi.