II OSK 1182/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 670/21 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 13 maja 2021 r., nr 119/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o nakazie rozbiórki budynku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, dalej "WSA w Łodzi" wyrokiem z 26 stycznia 2022 r., II SA/Łd 670/21 oddalił skargę E. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, dalej "Łódzkiego WINB" z 13 maja 2021 r., nr 119/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o nakazie rozbiórki budynku. Zaskarżoną decyzją Łódzki WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...], dalej "PINB w [...]" z 5 marca 2021r., nr 39/2021 odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB w [...] nr 281/2015 z 18 grudnia 2015 r. o nakazaniu rozbiórki samowolnie odbudowanego budynku garażowo-gospodarczego o wymiarach 9,50m x 4,85m zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] [...], działka nr ewid. [...]. E. S., dalej "skarżąca kasacyjnie" wniosła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła powyższy wyrok, zarzucając Sądowi I instancji, w trybie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a w szczególności następujących przepisów: 1. art. 12 ust. 1, 2, 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 z dnia 7 marca 2020 w brzmieniu na dzień 26 czerwca 2020r.) dalej: "ustawa covidowa" w związku z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane, zwanej dalej: "pr. bud.", przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że skarżąca dokonała samowolnie zmiany sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego na izolatorium ponieważ mogła to zrobić tylko w trybie art. 71 pr. bud., podczas gdy ustawa covidowa - jako lex specialis - nie stawiała takich wymagań dla wybudowania izolatorium i jednoznacznie stanowiła, iż do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282) a nadto, że prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej; 2. art. 12 ustawy covidowej przez jego niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, że przepis ten dotyczył tylko obiektu budowlanego legalnie wybudowanego i użytkowanego, mimo że na nic takiego nie wskazuje ww. norma prawna, zaś obiekt wybudowany w celu pełnienia funkcji w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 nie jest tożsamy z obiektem objętym uprzednio nakazem rozbiórki, co w konsekwencji zaś doprowadziło do błędnego przyjęcia, że budynek objęty uprzednio nakazem rozbiórki jest tożsamy z tym przekształconym na izolatorium, podczas gdy w rzeczywistości nie istnieje już budynek garażowo-gospodarczy, o którym mowa w decyzji rozbiórkowej. Ponadto w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisów: 1. art. 151 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8 i 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), dalej: "k.p.a." przez oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję organu II instancji, podczas gdy w sprawie tej nie uwzględniono słusznego interesu strony, a także nie zauważono, iż w aktach niniejszej sprawy znajduje się dokument potwierdzający fakt poinformowania przez stronę w dniu 26 czerwca 2020 r. w trybie art. 12 ust. 2 ustawy covidowej, organów administracji architektoniczno-budowlanej o zamiarze wykonania robót budowlanych i zmianie sposobu użytkowania spornego budynku na izolatorium, a także dokumentacja zdjęciowa przekształconego budynku z zewnątrz i wewnątrz; 2. art. 151 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. przez wskazanie, że izolatorium powinno odpowiadać warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2020 r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach, choć przepisy umieszczone w tym akcie prawnym nie narzucają tego, jak powinno pod kątem technicznym wyglądać izolatorium, a co więcej wskazuje, że taki obiekt nie stanowi pomieszczeń podmiotu wykonującego działalność leczniczą, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2021 r. poz. 711); 3. art. 151 §1 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 77 i art. 81 k.p.a. przez oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję organu II instancji, pomimo że została wydana z naruszeniem wskazanego przepisu k.p.a., to jest przez nierozważenie i nieprzeanalizowanie przez organ materiału dowodowego w tej sprawie, z którego wynikało, iż skarżąca dopełniła obowiązków, o których mowa w przepisie art. 12 ust. 2 ustawy covidowej; 4. art. 151 § 1 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 162 k.p.a przez oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję organu II instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku garażowo-gospodarczego z uwagi na fakt, iż budynek ten już nie istnieje; 5. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedopełnienie przez Sąd pierwszej instancji wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jej faktycznego wyjaśnienia, w szczególności przez brak wyrażenia przez Sąd wyczerpującego stanowiska wobec zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów k.p.a. Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o: przeprowadzenie uzupełniająco dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj.: zawiadomienia właściwego organu o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego i związanych z tym robót budowlanych; 6 (sześciu) fotografii obrazujących wygląd budynku po przeprowadzeniu robót budowlanych celem powstania izolatorium; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o art. 188 p.p.s.a.; rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Z. K. wskazała, że jest osobą pokrzywdzoną w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez E. S.. Podniosła, że żąda rozbiórki budynku o wymiarach 9,50m x 4,85 m, wys. 4,20 m stojącego w granicach jej posiadłości [...], ul. [...] [...] oraz wpłacenia kary pieniężnej w wysokości 40 435, 42 zł na rzecz Skarbu Państwa za opieszałość w realizacji wyroków sądów administracyjnych z roku 2016 i 2019. Jednocześnie podkreśliła, że bezpodstawne jest powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie do przepisów covidowych, skoro sprawa samowoli budowalnej miała miejsce w 2012 r. i podlega przepisom ustawy Prawo budowlane, które wówczas obowiązywało. W piśmie z 12 stycznia 2025 r. uczestnik postępowania Z. K. oświadczyła także, że nie wyraża zgody by przedmiotowy budynek stał w granicach jej nieruchomości. Podkreśliła, że skarżąca podjęła decyzję o samowoli budowlanej naruszając dobra osobiste i materialne sąsiada. Wyjaśniła, że została poszkodowana, ponieważ w wyniku szkód poczynionych przez zaciemnianie budynkiem, płotem całościowym przywiązanym do jej siatki drutem oraz posadzeniem na ten płot roślin pnących, które zarastają posesję obniżona została wartość jej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi jednak żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Według art. 193 zd. drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W analizowanej sprawie skarżąca kasacyjnie podniosła zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej stanowisko WSA jest prawidłowe. Na wstępie należy się odnieść do najdalej idącego zarzutu, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w którym określono wymogi konstrukcyjne, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Zarzut w tym zakresie może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną wyroku, uniemożliwiając rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 78/18, LEX nr 2744856). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadą, stanowi bowiem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Mimo swej lakoniczności, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku wymaganej kontroli instancyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, że okoliczność, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się merytorycznie do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, czy też nie przedstawiono pogłębionych rozważań w tym zakresie może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W analizowanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Nie wykazała tego także skarżąca w sposób jednoznaczny, co było jej obowiązkiem w ramach zarzutów skargi kasacyjnej. Dalej wskazać należy, że skarżąca błędnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 12 ust. 1, 2, 3 pkt 1 i 2 ustawy covidowej w zw. z art. 71 pr. bud. Oczywistym jest bowiem, że szczególna regulacja, jaką jest w tym przypadku specustawa covidowa nie może uchylać obowiązku nałożonego ostateczną decyzją PINB w [...] z 18 grudnia 2015 r. Jednocześnie wskazać trzeba, że decyzja ta wydana została w następstwie zrealizowania przez skarżącą samowoli robót budowlanych w latach 2012-2013. Brak jest zatem podstaw dla twierdzenia, że przepisy szczególne na które powołuje się skarżąca mogłyby w jakikolwiek sposób sanować dokonanie przez nią samowoli i to w dodatku na długo przed wejściem w życie tych przepisów. Odnosząc się do powoływanego przez skarżącą zgłoszenia z 26 czerwca 2020 r. do organów administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru wykonania robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania spornego budynku na izolatorium w trybie art. 12 ust. 2 ustawy covidowej wskazać trzeba, że dla skuteczności takiego zgłoszenia kluczowe jest stwierdzenie, że dane roboty budowlane mają związek z przeciwdziałaniem COVID-19. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy covidowej termin "przeciwdziałanie COVID-19" rozumie się przez wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1. Bezspornym pozostaje zatem, że dokonana przez skarżącą zmiana sposobu użytkowania mająca na celu stworzenie prywatnego izolatorium nie pozostaje w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Skarżąca nie wykazała, by w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 12 ustawy covidowej. Budynek izolatorium podlega bowiem ścisłym regulacjom prawnym zawartym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2020 r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz.539), dalej "rozporządzenie w sprawie standardu organizacyjnego opieki". I tak z postanowień ogólnych (ust. 2) załącznika do tego rozporządzenia wynika, że opiekę zdrowotną w izolatorium zapewnia podmiot wykonujący działalność leczniczą w izolatorium będącym w posiadaniu: 1) tego podmiotu, w tym znajdującym się w jego zakładzie leczniczym, w którym są udzielane stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne inne niż szpitalne, lub 2) podmiotu niebędącego podmiotem wykonującym działalność leczniczą, jeżeli podmiot ten zawarł umowę z podmiotem wykonującym działalność leczniczą o udzielanie świadczeń zdrowotnych w izolatorium. Tymczasem jak słusznie wskazał organ skarżąca nie powołała się chociażby na okoliczność zawarcia umowy z podmiotem wykonującym działalność leczniczą, celem udostępnienia tego budynku jako izolatorium. Natomiast jak wynika z okoliczności sprawy budynek ten miał służyć wyłącznie celom prywatnym, tj. nie mającemu pokrycia w przepisach prawa odbywaniu samoizolacji przez wnioskodawczynię. Zaś we wniosku o wygaśnięcie decyzji (pismo z 21 września 2020 r. – k.87-86 akta adm.) pełnomocnik skarżącej powołuje się jedynie na okoliczność złożenia informacji do Starosty [...] o przystąpieniu do robót budowlanych celem zmiany sposobu użytkowania obiektu garażowo-gospodarczego na "Izolatorium" przeznaczone dla prywatnych potrzeb związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej". Także w orzecznictwie przyjmuje się, że dla zastosowania art. 12 ustawy covidowej podstawowe i najważniejsze jest ustalenie czy powstający obiekt budowlany ma związek z przeciwdziałaniem epidemii. Nie chodzi tu o to by wybudowany budynek miał jedynie dodatkowo, czy pośrednio przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19, ale by był pomocny w leczeniu chorych, czy zapobiegał skutkom pandemii. Regulacja ta jest całkowitym wyjątkiem od zasad ogólnych przewidzianych w prawie budowlanym, nie może być zatem interpretowana rozszerzająco, by nie stanowić pola do licznych nadużyć (szerz. wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2604/21, LEX nr 3512264). Zamiarem ustawodawcy rzeczywiście było odformalizowanie procesu budowlanego obiektów niezbędnych do walki z COVID-19, ale wyraźnie wskazać trzeba, że regulacje szczególne nie mogą służyć do obchodzenia przepisów prawa. Co również istotne, omawiane zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych przepisami Prawa budowlanego miało charakter czasowy, co pozwala na stwierdzenie, że za roboty budowlane podejmowane na podstawie art. 12 ustawy covidowej należy uznać te, które są podejmowane tylko doraźnie dla zrealizowania określonego celu, to jest zwiększenia dostępnej infrastruktury niezbędnej do zapewnienia opieki medycznej osobom chorym, a nadto mają charakter przejściowy. Prawidłowo zatem organy odmówiły stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 104 k.p.a., uznając, że skoro przedmiotowy obiekt powstał niezgodnie z prawem, jako samowola budowlana, nie można ustalić jego legalnego sposobu użytkowania, a tym samym nie jest możliwe dokonanie zmiany sposobu użytkowania, zarówno w trybie art. 71 pr. bud. jak i art. 12 ust. 2 ustawy covidowej, to decyzja ta nie stała się bezprzedmiotowa. Nie doszło zatem do naruszenia art. 12 ustawy covidowej oraz art. 7, 8, 14 i 162 k.p.a. W kontrolowanej sprawie zmiana stanu faktycznego, polegająca na samowolnej zmianie sposobu użytkowania budynku garażowo – gospodarczego na izolatorium, wbrew błędnemu przekonaniu skarżącej, nie skutkuje nieistnieniem obowiązku rozbiórki spornego budynku. Także wskazać trzeba, że nie ma racji skarżąca twierdząc, że przepisy umieszczone w rozporządzeniu w sprawie standardów organizacyjnych opieki nie narzucają tego, jak powinno pod kątem technicznym wyglądać izolatorium. Zasadnie skarżąca wskazała, że taki obiekt nie stanowi pomieszczeń podmiotu wykonującego działalność leczniczą, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, ale załącznik do rozporządzenia, o którym mowa powyżej w pkt III wskazuje dokładnie jakie są warunki sprawowania opieki w izolatorium, określając standard warunków lokalowo-pobytowych, tj. m.in. osobny pokój i węzeł sanitarny dla każdego izolowanego pacjenta. Bezspornym jest, że przedmiotowy budynek wymogów określonych w rozporządzeniu tych nie spełniał. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, organ nie naruszył przepisów art. 77 i 81 k.p.a. Na marginesie dodać należy, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnej jednostki redakcyjnej art. 77, który zawiera dalsze jednostki redakcyjne w postaci czterech paragrafów. W sprawie przeprowadzono wymagane postępowanie wyjaśniające, w którym zebrano potrzebny materiał dowodowy, niezbędny do podjęcia rozstrzygnięcia meriti, motywy zaskarżonej decyzji zawierają stosowne uzasadnienie, w którym wyjaśniono w sposób przekonujący przesłanki zastosowania podstawy materialnoprawnej w kontekście poczynionych ustaleń faktycznych sprawy. W toku prowadzonego postępowania zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, jak również zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła zaś żadnej argumentacji, ani dowodów pozwalających zakwestionować przyjęte przez organ ustalenia. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.