III SA/Gl 694/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie nieudzielenia prezydentowi miasta wotum zaufania 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski (dalej jako organ nadzoru) powołując się na art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 – dalej jako "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta R. z [...]r. nr [...]w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Prezydentowi Miasta R. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił, że wskazana wyżej uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa. Definiując pojęcie uchwały poprzez odwołanie się do jej cech uznał, że uchwałą organu samorządu jest taka forma działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia, w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym (gminnym, powiatowym lub regionalnym) będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym. Uchwała organu kolegialnego jest więc aktem woli podjętym z chwilą przegłosowania jej projektu (materialnej propozycji jej brzmienia, którą powinien otrzymać każdy radny) na posiedzeniu tego organu, tj. z chwilą, w której za przyjęciem uchwały zagłosuje wymagana prawem liczba członków organu. Dowodem na to, że głosowanie nad przyjęciem uchwały się odbyło, jest protokół z posiedzenia organu, w którym w szczególności podaje się wynik głosowania. Dokument odzwierciedlający treść uchwały, podpisany przez przedstawiciela organu jest de facto odpisem uchwały. Jego znaczenie prawne należy zakwalifikować jako wtórne w odniesieniu do zaprotokołowanej czynności podjęcia uchwały (przegłosowania jej) przez członków organów. Z przesłanego organowi nadzoru fragmentu protokołu z [...] sesji Rady Miasta R., która odbyła się [...]r., z pkt 4 porządku obrad wynikało, że była przeprowadzona debata nad raportem o stanie gminy. Po przeprowadzonej debacie radni Rady Miasta przystąpili do głosowania nad uchwałą w sprawie udzielenia Prezydentowi Miasta R. wotum zaufania, która stosownie do unormowania zawartego w art. 28aa ust. 9 u.s.g. - powinna być podjęta bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Zgodnie z pkt 4 ppkt 3 protokołu, projekt ww. uchwały nie uzyskał wymaganej ustawą bezwzględnej większości głosów. Za przyjęciem uchwały było 11 radnych, przeciw 11 radnych, wstrzymujących się od głosu 1 radny, ustawowy skład Rady wynosi 23 radnych. Rada Miasta nie udzieliła zatem Prezydentowi wotum zaufania, co - zgodnie z art. 28aa ust. 9 zdanie trzecie u.s.g. było równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania Zdaniem organu nadzoru niepodjęcie uchwały nie skutkuje materialnym powstaniem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, jako odrębnego aktu. Niepodjęcie uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania nie jest podjęciem uchwały w przedmiocie nieudzielenia prezydentowi wotum zaufania - jest tylko "równoznaczne" z podjęciem takiej uchwały. Ponadto z protokołu sesji Rady Miasta R. z [...] r. ustalono, że uchwała w sprawie nieudzielenia Prezydentowi Miasta wotum zaufania nie była przedmiotem głosowania i nie została przyjęta przez Radę Miasta na sesji w tym dniu. Powyższe oznaczało, że Przewodniczący Rady Miasta R. podpisał uchwałę, która nie była przedmiotem obrad Rady Miasta R. Działanie takie pozostaje w wyraźnej sprzeczności zarówno z konstytucyjną zasadą państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), jak również z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), tworząc jednocześnie stan niepewności co do prawa. Dlatego też powołując się na art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta R. z dnia [...]r. nr [...]. Rozstrzygnięcie to pełnomocnik Gminy R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzucając organowi nadzoru naruszenie: - przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację art. 28aa ust. 9 w zw. z art. 14 ust. 1 u.s.g., na skutek której przyjęto, że wydany akt nie ma cech uchwały, co oznacza, że uchwałą nie jest; - przepisu procesowego to jest art. 91 u.s.g. przez brak wskazania organu, który naruszył prawo. Wobec powyższego pełnomocnik strony skarżącej wniósł o: 1) uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego w całości, 2) zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że nie zgadza się z twierdzeniem organu nadzoru jakoby kontrolowany akt nie był uchwałą. Gdyby tak było to organ nadzoru nie miałby uprawnienia do jego kontroli, gdyż na podstawie art. 91 u.s.g. kontroli podlegają tylko uchwały i zarządzenia. W ocenie pełnomocnika, organ nadzoru nie wziął pod uwagę istotnej kwestii związanej z trybem powstawania uchwał, które są przejawem woli organu stanowiącego, a przejaw tej woli powinien być głosowany. Wyjątek stanowi art. 28aa ust. 9 u.s.g., gdzie ustawodawca ustanowił fikcję prawną polegającą na przyjęciu, że nieprzegłosowanie uchwały o udzieleniu wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzielaniu wotum zaufania. Akt powstały na mocy fikcji prawnej, zgodnie z treścią normy art. 28aa ust. 9 u.s.g., ma charakter deklaratoryjny, potwierdza określony stan rzeczy, sytuację faktyczną i prawną powstałą w wyniku niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania. Nie jest on podejmowany w zwykłym trybie, co nie oznacza, że nie powinien zostać sporządzony, gdyż wszystkie czynności następcze, występujące po podjęciu uchwały powinny być wykonane tak jakby była ona procedowana. Przyjęcie jako prawdziwej tezy organu w konsekwencji rodziłoby ogromne komplikacje faktyczne, ponieważ np. w rejestrze uchwał z sesji, na której głosowano nad podjęciem uchwały o udzieleniu wotum zaufania nie byłoby żadnego materialnego śladu procedowania, czyli wystąpiłaby bezczynność w zakresie tych działań, które powinny być podjęte po zakończeniu sesji. Podobnie przy procedowaniu nad absolutorium ustawodawca nie ustanowił fikcji powstania uchwały w przypadku, gdy absolutorium nie zostanie udzielone. Nie można zatem przyjąć, że w podobnych stanach prawnych, mimo odmiennych regulacji w zakresie niepodjęcia uchwały o udzieleniu absolutorium lub wotum zaufania, konsekwencje mają być identyczne - brak uchwały. Ustawodawca konsekwencje te wyraźnie uregulował odmiennie. Dalej pełnomocnik zarzucił organowi nadzoru, że w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazał podmiotu, który naruszył prawo. Tymczasem zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zatem tryb postępowania nadzorczego uregulowany w tym przepisie zastrzeżony jest dla uchwał i zarządzeń organów gminy. Ponieważ uchwała nie była procedowana przez Radę Miasta R., zatem nie można temu organowi przypisać naruszenia prawa. Natomiast Przewodniczący Rady, który podpisał uchwałę jako materialny substrat okoliczności niepodjęcia uchwały o wotum zaufania - nie ma statusu organu. Do skutecznego zakończenia postępowania nadzorczego wymagane jest oprócz wskazania naruszenia prawa również wskazanie organu, który takiego naruszenia dokonał. W niniejszej sprawie nie sposób takiego organu wskazać. Co świadczy o tym, że uchwała ta powstała w innym trybie, niż pozostałe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślił, że w art. 28aa ust. 9 u.s.g. ustawodawca narzucił radzie treść uchwały przesądzając z góry, że ma to być uchwała o udzieleniu wotum zaufania. Z powyższego nie wynika jakoby dopuszczalne było podjęcie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Za przyjętą przez organ nadzoru interpretacją przepisu art. 28aa ust. 9 u.s.g. przemawia również treść ust. 10 art. 28aa u.s.g. W przepisie tym jest mowa o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, a nie o podjęciu uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Gdyby podjęcie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania było dopuszczalne, to ustawodawca w przepisie art. 28aa ust. 10 u.s.g. wprost wskazałaby na taką możliwość. Dlatego też niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania na skutek braku bezwzględnej większości głosów nie skutkuje powstaniem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Zdaniem organu nadzoru brak przeprowadzenia głosowania nad danym aktem, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa, które obliguje organ nadzoru, do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Ponieważ podczas obrad nie był przygotowany projekt uchwały w sprawie nieudzielenia Prezydentowi wotum zaufania, tym samym taki projekt uchwały nie był przedmiotem głosowania i uchwała w sprawie nieudzielenia Prezydentowi Miasta wotum zaufania de facto nie została przyjęta przez Radę Miejską na sesji w tym dniu. Pozostawienie uchwały nie przegłosowanej na sesji w obrocie prawnym, pozostawałoby w wyraźnej sprzeczności zarówno z konstytucyjną zasadą państwa prawa (art. 2), jak również z zasadą praworządności - legalizmu (art. 7), tworząc jednocześnie stan niepewności co do prawa. Jedynym sposobem na wyeliminowanie tego stanu niepewności jest stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta R. na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. W piśmie procesowym z 7 grudnia 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że wotum zaufania dla organu wykonawczego gminy jest instytucją uregulowaną w art. 28aa u.s.g., która skorelowana jest z innym rozwiązaniem - raportem o stanie gminy. W przepisie tym w ust. 9 zdaniu pierwszym ustawodawca jednoznacznie przyjął, że rada gminy głosuje w sprawie udzielenia wotum zaufania. Głosowanie to odbiega od większości dokonywanych przez radę gminy głosowań, które zazwyczaj odbywają się nad projektem konkretnej uchwały. Konsekwencją tego głosowania jest udzielenie bądź nieudzielenie wójtowi wotum zaufania. Uchwała - której treścią jest nieudzielenie wotum zaufania - powstaje z mocy prawa, na skutek niepodjęcia przez Radę uchwały o treści poddanej pod głosowanie. Brak przyjęcia uchwały w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania jest jednoznaczny z przyjęciem (podjęciem) uchwały o przeciwstawnej treści, tj. uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania bez potrzeby dokonywania kolejnego głosowania w sprawie - tym razem nad uchwałą o nieudzieleniu wotum zaufania. Ta druga uchwała jest bowiem konsekwencją wyniku głosowania rady, które to głosowanie odbywa się nie w sprawie przyjęcia uchwały, a w sprawie udzielenia wotum zaufania. Na poparcie swojego poglądu pełnomocnik przywołał wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 302/19 oraz wyrok WSA w Olsztynie o sygn II SA/Ol 785/19. O ile praktyka podejmowania uchwał o nieudzieleniu wotum zaufania w nich zaprezentowana jest różna to łączy je jedna wspólna cecha - forma prawna woli organu w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania jaką jest uchwała (akt powstały w konsekwencji niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania - bez odrębnego nad nią głosowania). Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, przyjmując za organem nadzoru, że niegłosowany akt nie jest uchwałą oznaczałoby, że Prezydent nie mógłby zaskarżyć takiego aktu do sądu w celu dokonania jego kontroli sądowej. Nie mógłby przyjąć, że jest to tzw. inny akt, ponieważ rada, jako organ kolegialny i stanowiący nie podejmuje "innych aktów" nie będących wprost określonymi i nazwanymi uchwałami. W tej sytuacji zostałby pozbawiony ochrony prawnej służącej do wyeliminowania niezgodnej z prawem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Dlatego też zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko organu uznał za błędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga Gminy R. jest uzasadniona. Zgodnie z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. tylko istotne naruszenie prawa powoduje konieczność stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy. Istotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy uchwała pozostaje w sprzeczności z normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa. Obowiązek wykazania tego kwalifikowanego naruszenia prawa spoczywa na organie nadzoru. Sądowej ocenie pod względem zgodności z prawem podlega rozstrzygnięcie nadzorcze z jego uzasadnieniem, czyli tym uzasadnieniem, które jest w nim przedstawione. Te bowiem motywy legły u podstaw rozstrzygnięcia i Sąd nie bierze pod uwagę innych, przedstawianych w pismach procesowych, choćby takim, jakim jest odpowiedź na skargę. Jakie są zatem motywy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody przedstawione w jego uzasadnieniu. W pierwszym z nich Wojewoda odwołał się do art. 14 ust. 1 u.s.g. z wnioskiem, w myśl którego uchwała organu samorządu jest formą działania organu kolegialnego, jest aktem woli tego organu podjętym w trakcie posiedzenia (sesji), w drodze głosowania. Uchwała powstaje z chwilą przegłosowania jej projektu, który powinien być doręczony każdemu radnemu, a całe to postępowanie powinno znaleźć odzwierciedlenie w protokole z posiedzenia organu. Odnosząc te uwagi do sesji Rady Miasta R. z [...] r. Wojewoda stwierdził, że debatowano w jej trakcie nad raportem o stanie Gminy i przeprowadzono głosowanie nad uchwałą w sprawie udzielenia Prezydentowi wotum zaufania. Nie wynika natomiast z protokołu sesji, by przedmiotem obrad była uchwała o nieudzieleniu Prezydentowi wotum zaufania, by taka uchwała była poddana pod głosowanie i by została przyjęta przez Radę Miasta w tym dniu. Wszystko to stanowi o tym, że Przewodniczący Rady Miasta podpisał uchwałę, która nie była przedmiotem obrad Rady Miasta, co stanowi o naruszeniu art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu nie są to argumenty, które mogłyby uzasadnić tezę o istotnym naruszeniu prawa przez Radę Miasta R. Zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g. Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Jest to zatem taka konstrukcja, w której niepodjęcie jednej uchwały jest równoznaczne z podjęciem innej. Procedowanie nad pierwszą z nich wyczerpuje procedurę dla drugiej. Nie ulega wątpliwości, że Rada Miasta R. nie podjęła uchwały o udzieleniu Prezydentowi Miasta R. wotum zaufania, co, jak wynika wprost z zacytowanego tu przepisu, jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu Prezydentowi wotum zaufania. Nie zachodzi w tym przypadku konieczność odrębnego procedowania nad uchwałą o nieudzieleniu Prezydentowi wotum zaufania łącznie z jej odrębnym głosowaniem, co więcej, takie postępowanie byłoby istotnym naruszeniem prawa – art. 28aa ust. 9 u.s.g., który stanowi o tym, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. W pełni procedowana, łącznie z raportem o stanie gminy, ma być uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi wotum zaufania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego znalazło się takie zdanie "Niepodjęcie uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania nie jest podjęciem uchwały w przedmiocie nieudzielenia prezydentowi wotum zaufania – jest tylko równoznaczne z podjęciem takiej uchwały". Jest to prawda, tak wynika z omawianego tu przepisu, ale by takie stwierdzenie mogło być uzasadnieniem dla rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy, konieczne jest dalsze poprowadzenie tej myśli w kierunku wykazania istotnego naruszenia prawa, czego brak. Istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wyrażenie stanowiska Rady Miasta w formie odrębnej uchwały, takiej jak zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego, stanowi istotne naruszenie prawa powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności. Które przepisy prawa zostały w ten sposób naruszone i czy jest to naruszenie istotne. W zaskarżonym przez Gminę rozstrzygnięciu nadzorczym brak stanowiska organu nadzoru w tej kwestii, a te argumenty, które zostały w nim użyte nie świadczą o naruszeniu prawa przez Radę Miasta R. Sąd, co tu już nadmieniono, ocenia rozstrzygnięcie nadzorcze, ale nie jest rolą Sądu uzupełnianie rozstrzygnięcia przez jego dodatkowe uzasadnienie, przez wyszukiwanie innych powodów stwierdzenia nieważności uchwały niż w nim przedstawione. To jest rola organu nadzoru. Mając na uwadze to, że w swym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda nie wykazał istotnego naruszenia prawa przez Radę Miasta R., Sąd uznał zarzut skargi o naruszeniu przez organ nadzoru przepisu art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. za uzasadniony i dlatego uchylił to rozstrzygnięcie na podstawie art. 148 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane z mocy art. 200 tej ustawy.