I OSK 895/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 425/21 w sprawie ze skargi R.G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 22 lutego 2021 r., nr GN-V.7536.61.2020.MJC w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 425/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z 22 lutego 2021 r. nr GN-V.7536.61.2020.MJC w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddalił skargę. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania R.G. od decyzji Starosty Puławskiego z 29 czerwca 2020 r. znak: ZN.6821.5.2020.SG w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] poprzez udzielenie [...] sp. z o.o. zezwolenia na przeprowadzenie inwestycji pn.:" [...]", decyzją z 22 lutego 2021 r. nr GN-V.7536.61.2020.MJC – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda wskazał, że Polska Spółka [...] Sp. z o.o. pismem z 25 lutego 2020 r. zwróciła się do Starosty Puławskiego o ograniczenie sposobu korzystania z ww. opisanej części nieruchomości nr [...], poprzez udzielenie Spółce zezwolenia na budowę i przebudowę sieci gazowej w [...]. Wnioskodawca wskazał, że zakres ograniczenia korzystania z w/w nieruchomości obejmuje jej część o powierzchni ok. [...] m2 ([...] m x [...] m), zaś rozbudowa gazociągu podyktowana jest umożliwieniem przyłączenia istniejących zakładów mięsnych oraz zaopatrzeniem w gaz strefy zabudowy przemysłowej, składów magazynowych, stacji paliw, myjni samochodowych. Trasa gazociągu została zaprojektowana tak, by jak najmniej ingerować w istniejące zagospodarowanie działek, przez które gazociąg będzie przebiegał. Rokowania mające na celu ustalenie warunków udostępnienia nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem. W ocenie organu odwoławczego wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu zostały spełnione. Cel opisanej inwestycji, z uwagi na jej przedmiot jakim jest zbiorowe zaopatrywanie mieszkańców w gaz ziemny, ma charakter publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Budowa gazociągu jest konieczna w celu zasilenia nowo powstających budynków przy ul [...] w [...] i będzie przebiegać przez szereg działek wzdłuż ulicy. Inwestycja ta jest zgodna z treścią miejscowego planu zagospodarowania Gminy [...]. Organ wskazał, że rozważany był także alternatywny przebieg sieci gazowej, który nie uzyskał zgody Powiatowego Zarządu Dróg w [...] na jej lokalizację w pasie drogowym drogi nr [...] [...] – [...] – dr.kraj. [...] w miejscowości [...] (dz. nr 313/1, 807, [...], [...], [...]). Przedstawione przez zarządcę drogi okoliczności stanowiły wystarczającą podstawę do zaprojektowania sieci gazowej nie w liniach rozgraniczających drogę, lecz właśnie przez działkę nr [...], tym bardziej że takie zlokalizowanie gazociągu na działce nie zmieni dotychczasowego sposobu korzystania z tej części nieruchomości, a właściciel po zakończeniu inwestycji będzie mógł korzystać z niej zgodnie z istniejącym zagospodarowaniem. Z innej sprawy , którą kontrolował organ odwoławczy jest wiadome, że sieć zostanie wykonana metodą przewiertu sterowanego, co oznacza, że działka nie zostanie zniszczona. Wojewoda podkreślił także, że po zakończeniu inwestycji właścicielowi nieruchomości przysługiwać będzie słuszne odszkodowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi R.G., uznał ją za nieuzasadnioną. Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem sporu w sprawie jest prawidłowość zastosowania art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm., dalej u.g.n.). Na podstawie tego przepisu starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przesłankami uzasadniającymi jego zastosowanie są – uzasadniona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją lokalizacji inwestycji celu publicznego potrzeba przeprowadzenia przez daną nieruchomość inwestycji liniowej celu publicznego służącej przesyłaniu lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, łączności publicznej i sygnalizacji wraz z niezbędnymi do korzystania z instalacji obiektami i urządzeniami towarzyszącymi; – brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przez jego nieruchomość opisanej wyżej inwestycji. Stosownie zaś do art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są, między innymi, inwestycje polegające na budowie i utrzymywaniu ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Sąd I instancji stwierdził, że posadowienie na przedmiotowej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego - tj. gazociągu średniego ciśnienia dn 90 wraz z przyłączem SRP i przebudowa sieci gazowej stalowej dn 65, 50 na PE dn 90 w m. Końskowola, gm. Końskowola, realizuje cel publiczny. Sąd uznał za bezsporne, że zezwolenie [...] Spółce [...] sp. z o.o. na posadowienie na nieruchomości nr [...] położonej w [...], przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego - tj. gazociągu średniego ciśnienia PE dn 90 w pasie gruntu o szerokości 2,00 m i długości 43,50 m jest zgodne z miejscowym planem obowiązującym na tym terenie. Przedmiotowa działka znajduje się na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Nr XLI/248/02 Rady Gminy [...] z dnia 26 lipca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 31, poz. 1084), zmienioną uchwałą Nr IV/27/03 z dnia 31 stycznia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 31, poz. 1085). Z § 2 ust. 3 tej uchwały wynika, że "w poszczególnych terenach dopuszcza się lokalizację, w sposób nie kolidujący z podstawowym przeznaczeniem tych terenów, nie przedstawionych na rysunkach planu, obiektów i sieci infrastruktury gazowej (...), służących bezpośredniej obsłudze tych terenów. Tego typu obiekty i sieci infrastruktury mogą być także lokalizowane wewnątrz linii rozgraniczających dróg publicznych". Również w orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązujące przepisy prawa nie wymagają dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. o sygn. akt I OSK 452/18 , opubl. W CBOSA). W ocenie Sądu I instancji organy administracji orzekające w sprawie zasadnie uznały, że wnioskowana lokalizacja gazociągu i związane z tym ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego. Zdaniem Sądu, na etapie postępowania administracyjnego dowiedziony także został przez wnioskodawcę brak zgody skarżącego na przeprowadzenie na jego nieruchomości inwestycji celu publicznego przewidzianej przedmiotowym wnioskiem, zmuszający wnioskodawcę do wystąpienia z wnioskiem o decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Stosownie do treści art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W przedmiotowej sprawie ze skarżącym dwukrotnie przeprowadzono rozmowę w celu uzyskania zgody na dysponowanie częścią jego nieruchomości (notatka – k. 38, 39 akt adm. I inst.), a następnie pismem z dnia 29 października 2019 r. oraz 26 listopada 2019 r. ( k. 32 i 36 akt adm. I inst.) została przedstawiona przez inwestora propozycja (do wyboru) dwóch rodzajów umów: na nieodpłatne prowadzenie sieci gazowej lub ustanowienia odpłatnej służebności. Inwestor poinformował również skarżącego, że zaproponowane przejście metodą bezwykopową przez jego działkę z minimalizowaniem robót ziemnych, wykopów jest nadal aktualne. Przedstawionej propozycji skarżący nie przyjął. Niewątpliwie zatem przeprowadzone rokowania miały za cel próbę dojścia do porozumienia oraz prezentowały punkt widzenia obu stron postępowania, co do możliwości i oczekiwań związanych z realizacją spornej inwestycji. Strony znały wzajemne żądania, miały możliwość ustosunkowania się do propozycji strony przeciwnej. W sprawie nie ma sporu co do tego, że inwestor podejmował próby negocjacji ze skarżącym oraz przedstawił skarżącemu propozycję ustanowienia służebności przesyłu, natomiast skarżący na nią nie przystał, wskazując wprost, że nie wyraża zgody na zaprojektowanie i wybudowanie sieci gazowej, co wynika z opisanych wyżej notatek z rozmów pełnomocnika inwestora ze skarżącym. Sąd oceniając prawidłowość zaskarżonych decyzji odniósł się do kwestii związanych z przeprowadzeniem rokowań jako jednej z przesłanek wynikającej z treści art. 124 u.g.n., mimo braku zarzutów skargi w tym zakresie. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł R.G. Zaskarżył powyższy wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: I. prawa materialnego: - art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.-dalej: u.g.n.), poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, iż prowadzone z właścicielem nieruchomości rokowania o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa wart. 124 ust. 1 powołanej ustawy, dotyczące wyłącznie ustanowienia służebności przesyłu, zawierały w swej treści rokowania dotyczące również nieodpłatnego udostępnienia nieruchomości, a tym samym uznanie przez Sąd I instancji, że została spełniona przesłanka określona w naruszonym przepisie; - naruszenie art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., poprzez błędną wykładnię ostatniego z przepisów i w konsekwencji błędne uznanie, iż do ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności wystarczające jest spełnienie przesłanek do ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, bez wnikliwego zbadania możliwości alternatywnego przebiegu inwestycji, a tym samym dokonania odpowiedniego wyważenia wchodzących w grę wartości; II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez wadliwe niezastosowanie te o przepisu, w konsekwencji nieuzasadnione oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., na skutek niedostrzeżenia przez Sąd Administracyjny naruszenia przez Wojewodę Lubelskiego następujących przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a/ naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., w zakresie w jakim organ sporządził niespełniające wymogów ustawowych uzasadnienie zaskarżonej decyzji, poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, co uniemożliwia sądowo-administracyjną kontrolę zaskarżonej decyzji; b/ naruszenia w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zakresie, w jakim organ podstawą swoich ustaleń faktycznych uczynił wadliwe dokumenty w postaci: - "Opinii technicznej" sporządzonej przez podmiot bezpośrednio zaangażowany w proces inwestycyjny - Przedsiębiorstwo [...] z 19 stycznia 2021 r.; - Decyzji Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z dnia 23 września 2021 r., czym naruszył zasadę obiektywizmu oraz przekroczył granice swobodnej dowodów; c/ naruszenia art. 7 w zw. z art. 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 oraz 136 k.p.a. w zakresie w jakim organ, w związku z odmową przeprowadzenia dowodu zgłoszonego przez skarżącego wnioskiem z 23 listopada 2020 r., rozpatrzył sprawę R.G. bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego oraz bez wyczerpującego zebrania, następnie zaś całościowej oceny jej materiału dowodowego pod kątem alternatywnego umiejscowienia planowanej inwestycji; d/ naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania przed organem I instancji i możliwością końcowego zaznajomienia się z aktami; e/ naruszenia art. 8 w zw. z art. 11, w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w organ, dopuszczając do powstania ww. uchybień procesowych naruszył dążenia do ochrony i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do administracji, rozpatrujących ich sprawę; - naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad materialnych i procesowych postępowania administracyjnego, co skutkowało oddaleniem skargi w sytuacji, gdy .Sąd Administracyjny powinien uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego stosując przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Puławskiego na podstawie art. 135 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej oparto na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Niemniej jednak w niniejszej sprawie istotę sporu stanowi wykładnia przepisów prawa materialnego art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Ustalenie treści i znaczenia tych regulacji odgrywa decydującą rolę dla potrzeb rozstrzygnięcia, a tym samym stwierdzenia, czy doszło do uchybień procesowych należy poprzedzić oceną zasadności naruszenia prawa materialnego. Przedmiot sporu koncentruje się bowiem wokół zasadności stwierdzenia czy próby uzgodnienia stanowiska stron w trakcie postępowania mającego oparcie w powyższym przepisie odpowiadają pojęciu rokowania, i czy brak porozumienia pomiędzy stronami daje podstawę do uznania, że rokowania zakończyły się negatywnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte przez inwestora działania mieściły się w pojęciu rokowań rozumianych w sposób potoczny, jako próba określenia i uzgodnienia stanowisk stron mająca na celu uzyskanie konkretnego rezultatu, jak również w pojęciu prawnym mającym swoje źródło w art. 72 § 1 Kodeksu cywilnego. Trafnie przy tym skarżący kasacyjnie przytoczył w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 1439/19 oraz odpowiedni fragment uzasadnienia tego wyroku na poparcie zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niewątpliwie pojęcie "rokowania" należy definiować w ujęciu cywilistycznym, zgodnie z treścią art. 72 § 1 Kodeksu cywilnego. Uwadze skarżącego kasacyjnie umknęły jednakże odmienności w stanie faktycznym obu spraw, tej z powyższego wyroku i aktualnie rozpoznawanej sprawy skarżącego kasacyjnie. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, inwestor prowadził rozmowy ze skarżącym kasacyjnie w celu uzyskania zgody na dysponowanie częścią jego nieruchomości, a zatem prowadził rokowania, stosownie do art. 72 § 1 Kodeksu cywilnego. Potwierdzeniem tego są notatki z akt administracyjnych zawarte na kartach 38 i 39 akt adm. I instancji. Rozmowy te nie przyniosły żadnego rezultatu i dopiero wówczas inwestor wystosował pisma do skarżącego z propozycjami dwóch umów (pisma z 29 października 2019 r. oraz 26 listopada 2019 r. - k. 32 i 36 akt adm. I inst.). W pismach tych zostały przedstawione do wyboru skarżącego dwa rodzaje umowy: na nieodpłatne prowadzenie sieci gazowej lub ustanowienia odpłatnej służebności. Nie budzi wątpliwości trafność stanowiska Sądu I instancji, że skarżący żadnej z tych propozycji nie przyjął. Ponadto znał on przedmiot rokowań, miał też możliwość, w granicach prawa, zgłoszenia swojego stanowiska. Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie doprowadziły do uzyskania zgody na przeprowadzenie inwestycji. Wobec powyższego spełniona została jedna z przesłanek powyższego przepisu i tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ujęty w punkcie 1 skargi kasacyjnej. Nie jest również trafny zarzut naruszenia powyższego przepisu ujęty w punkcie 2 skargi kasacyjnej. Organy prawidłowo ustaliły bowiem, że przebieg i rodzaj inwestycji jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym. Przebieg inwestycji, a zarazem zakres ograniczenia sposobu wykorzystania nieruchomości został określony w rozpoznawanej sprawie w dokumentach planistycznych. Zatem kwestia określenia alternatywnego sposobu przebiegu inwestycji została ustalona w toku postępowania zmierzającego do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w postępowaniu mającym za przedmiot wydanie decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzutu w przedmiocie niezgodności inwestycji z planem miejscowym nie postawiono. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza, że nie zostały one w sposób prawidłowy uzasadnione. Nie jest bowiem wystarczające stwierdzenie, że naruszenie przepisu procesowego miało wpływ na rozstrzygnięcie, jeżeli nie wykazano w uzasadnieniu w jaki sposób, i z jakiej przyczyny, naruszenie konkretnego przepisu mogło wpłynąć na wynik sprawy. Zarzuty procesowe pozbawione takiego uzasadnienia w istocie nie poddają się kontroli sądowej. W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie wystąpił niewyjaśniony zakres stanu faktycznego uniemożliwiający wydanie zaskarżonej decyzji. Odmienna ocena stanu faktycznego sprawy, jak również oparcie ustaleń na dokumentach odnoszących się do sprawy nie stanowi o naruszeniu przepisu postępowania, w szczególności o naruszeniu art. 7, 77 i 80 Kpa. Zwłaszcza, gdy skarżący kasacyjnie ogranicza się do negowania stanowiska organu i sądu, nie wskazując na inne, przedłożone przez niego na etapie postępowania administracyjnego, dowody mogące w odmienny sposób ukształtować ocenę stanu faktycznego. W konsekwencji powyższych ustaleń należało uznać, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.