I OSK 1439/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 839/18 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 839/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi E. G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Starosta Powiatowy w Biłgoraju (dalej także: Starosta) ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] ark. 19 o powierzchni całkowitej 0,1392 ha, położonej w obrębie B., stanowiącej współwłasność E. G. w udziale 3/4 części i T. G. w udziale 1/4 części, poprzez zezwolenie P. S.A. w L. (dalej także spółka) na wykonanie prac budowlanych, polegających na założeniu przewodów i urządzeń służących dystrybucji energii elektrycznej w związku z realizacją zadania "Modernizacja linii 110 kV B. – Nisko". Jako ograniczenie trwałe wskazano powierzchnię 0,0459 ha o szerokości 18,0 m (po 9,0 m od osi linii), oznaczony kolorem niebieskim oraz literami MNOPQ na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. W decyzji określono również obszar zajęcia na czas wykonywania robót wynoszący 0,0301 ha i pokrywający się z obszarem trwałego ograniczenia (ppkt b). Organ zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości do jej udostępnienia spółce, zobowiązał spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń elektroenergetycznych oraz stwierdził, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty, spółka będzie zobowiązana do zapłaty odszkodowania w trybie art.128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.: dalej: "u.g.n."). W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że spółka wnioskiem z 9 lutego 2018 r. wystąpiła o ograniczenie sposobu korzystania z części działki nr [...], przez zezwolenie na założenie na niej przewodów i urządzeń służących dystrybucji energii elektrycznej w związku z realizacją zadania "Modernizacja linii 110 Kv B. – Nisko", polegającego na przebudowie istniejącej linii. Wniesiono też o wydanie odrębnej decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do części działki nr [...]. Do wniosku dołączono korespondencję prowadzoną z właścicielami przedmiotowej nieruchomości, dotyczącą uzyskania tytułu prawnego do gruntu. W uzupełnieniu braków wniosku wnioskodawca złożył pisemne wyjaśnienia. W celu ustalenia stanowisk stron, organ wyznaczył rozprawę administracyjną, która odbyła się 10 maja 2018 r. Pomimo prawidłowego zawiadomienia, na rozprawę nie przybył T. G.. Obecni na rozprawie przedstawiciele spółki oświadczyli, że w wyniku planowanej przebudowy linii 110 kV, lokalizacja linii na przedmiotowej działce nie ulegnie zmianie. Obszar zajęty przez linię powinien być wolny od nasadzeń lub wysokich drzew i krzewów, zabudowy i działalności zagrażającej bezpieczeństwu linii. Zaproponowano jednorazowe wynagrodzenie w wysokości 515,00 zł dla E. G. oraz 200,00 zł dla T. G. za udostępnienie nieruchomości na cele budowlane i ustanowienie służebności przesyłu w przypadku zawarcia umowy i notarialnego ustanowienia służebności przesyłu. Jednocześnie podtrzymano wniosek z 9 lutego 2018 r. w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Obecny na rozprawie E. G. oświadczył do protokołu, że nie wyraża zgody na propozycje spółki oraz na zawarcie umowy. Starosta powołał się na art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzją Nr [...] z 11 stycznia 2017 r. Burmistrz Miasta B. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na "Przebudowie i rozbudowie linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Nisko – B.", która obejmuje między innymi działkę nr [...]. Z załącznika graficznego do decyzji organu pierwszej instancji wynika, że na przedmiotowej działce proponowana lokalizacja urządzeń elektroenergetycznych jest zgodna z decyzją z [...] stycznia 2017 r. Organ podkreślił, że proponowana lokalizacja urządzeń elektroenergetycznych jest w rozumieniu ustawy celem publicznym. Zgodził się, że proponowane wykonanie prac w granicach istniejącego pasa technologicznego linii jest jak najmniej uciążliwe dla funkcjonowania działki, poza tym Linia na działce nr [...] nie zmieni swojej lokalizacji. Odszkodowanie za ewentualne szkody wyrządzone właścicielowi nieruchomości zostanie określone w odrębnej decyzji po zakończeniu inwestycji, jeżeli przywrócenie do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty. Podkreślił, że inwestor prowadził rokowania z właścicielami działki, jednak zakończyły się one niepowodzeniem i nie doszło do udostępnienia nieruchomości. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda Lubelski (dalej także: Wojewoda), po rozpoznaniu odwołania E. G., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy nie miał wątpliwości, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego stosownie do unormowania art. 6 ust. 1 u.g.n. Dotyczy bowiem przebudowy istniejącej linii energetycznej w ramach zadania "Modernizacja linii 110 Kv B. – Nisko". Na działce nr [...] inwestycja będzie polegała na pozostawieniu istniejących przewodów roboczych bez zmian i wymianie przewodu odgromowego na OPGW wraz z osprzętem. Lokalizacja linii 110 kV pozostanie bez zmian. Celem inwestycji jest poprawa jakości zasilania i funkcjonowania systemu energetycznego na znacznej części województwa lubelskiego i podkarpackiego oraz dostosowanie dla potrzeb rozwoju sektora energetyki. Inwestycja służy dystrybucji energii elektrycznej, a w konsekwencji zaspokojeniu potrzeb ludności. Wojewoda przytoczył art. 124 ust. 3 i art. 124 ust. u.g.n. Wskazał, że z akt sprawy wynika, że rokowania pomiędzy inwestorem i współwłaścicielami działki nr [...] zostały przeprowadzone, ale nie przyniosły rezultatu. Inwestor określił i zaproponował każdemu ze współwłaścicieli konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 u.g.n. W szczególności inwestor wskazał, że inwestycja polega na wymianie przewodów roboczych i wymianie przewodu odgromowego na OPGW wraz z osprzętem, powierzchnia służebności na działce nr [...] wyniesie 459 m² i będzie wykonana w pasie o szerokości 18 m, tj. po 9 m od osi linii elektroenergetycznej. W umowie zaproponowano, że za ustanowienie na czas nieoznaczony służebności przesyłu, przedsiębiorca wypłaci jednorazowe wynagrodzenie. Jego wypłata nastąpi po uzyskaniu przez przedsiębiorcę pozwolenia na budowę oraz po zawarciu umowy ustanowienia służebności przesyłu przez współwłaścicieli o treści określonej w § 2 ust. 1 lit. a-d tej umowy, w formie aktu notarialnego. Do przedmiotowej umowy inwestor dołączył mapę służebności gruntowej. W związku z powyższym w sprawie został spełniony obowiązek przeprowadzenia rokowań. Nieosiągnięcie zgody upoważniało organ do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 u.g.n. Działka nr [...] leży na terenie, dla którego brak jest planu miejscowego, dlatego w sprawie została wydana decyzja Burmistrza Miasta B. z 11 stycznia 2017 r. W ocenie organu odwoławczego mapa ustalenia służebności przesyłu stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji jest zgodna z załączoną do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowił prawidłowo złożony i uzupełniony wniosek inwestora, dołączone do wniosku negatywne wyniki rokowań oraz decyzja Burmistrza Miasta B.. Organ odwoławczy zaznaczył, że obszar trwałego ograniczenia i czasowego zajęcia nieruchomości wynosi 0,0459 ha. Jednakże w pkt 1 lit. b) rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Starosta omyłkowo wskazał, że obszar zajęcia nieruchomości na czas budowy wynosi "0,0301 ha i pokrywa się z obszarem trwałego ograniczenia, o którym mowa pod literą a". Nie jest to jednak istotna wada zaskarżonej decyzji, a przy tym nie oddziałuje istotnie na wydane rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł E. G.. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera błąd dotyczący obszaru podlegającego zajęciu na czas budowy. Działka nr [...] została pomniejszona i przyjęto w decyzji obszar 0.0301 ha, zamiast 0.0459 ha. Argumentował, że spółka korzysta z jego działki bezumownie i nie płaci żadnej należności. Działka nie jest obciążona służebnością przesyłu, ani też drogi koniecznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przytoczył art. 124 ust. 1 u.g.n., z którego wynika, że ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości może mieć miejsce jedynie dla realizacji celu publicznego i musi być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie nieruchomości w sposób dobrowolny, które nie zakończyły się uzyskaniem zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na wykonanie na jego nieruchomości robót budowlanych. Sąd ten uznał za nietrafny zarzut skarżącego podważający publiczny charakter planowanej inwestycji. W sprawie jest bezsporne, że inwestor dysponuje decyzją Burmistrza Miasta B. z 11 stycznia 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na przebudowie i rozbudowie linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Nisko – B., prowadzącej m.in. przez nieruchomość skarżącego. Ustalenia te są wiążące zarówno dla organu, jak i dla stron. Wskazał, że nie można także zarzucić organowi niezachowania wymogu zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości ze wspomnianą decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnosi się ona przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 kwietnia 2009 r., (I OSK 664/08, także wyrok z 23 listopada 2009r. I OSK 197/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), tylko wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Skoro zaś decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości. W decyzji wskazano powierzchnię podlegającą ograniczeniu w użytkowaniu nieruchomości skarżącego, szczegółowo określając ten obszar na mapie stanowiącej załącznik do decyzji z uwzględnieniem okoliczności, że linia energetyczna już istnieje. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonymi rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Z pism kierowanych do współwłaścicieli działki nr [...] i załączników do nich wynika, że w istocie żadne rokowania nie były prowadzone, a przedłożona im przez spółkę propozycja miała charakter wyłącznie jednostronny. Co więcej, treść pism nie pozostawia wątpliwości, że w istocie chodziło o zawarcie umowy służebności przesyłu, a nie warunków otrzymania zezwolenia na dokonanie czynności, o których mowa w art. 124 ust 1 u.g.n. Świadczą o tym pisma zatytułowane "Modernizacja – przebudowa istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV Nisko – B.. Propozycja ustanowienia służebności przesyłu.", bądź zatytułowane "Ostateczne wezwanie. Modernizacja – przebudowa istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV Nisko – B.. Propozycja ustanowienia służebności przesyłu.". Spółka wprost zwraca się w nich z propozycją udostępnienia działki celem przeprowadzenia opisanych w piśmie prac poprzez ustanowienie na niej służebności przesyłu na warunkach dołączonej do pism umowy. Z akt wynika, że zarówno skarżący, jak i drugi z współwłaścicieli nie wyrażali zgody na ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu na proponowanych przez spółkę warunkach, bądź na zawarcie przedłożonej im umowy. Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2866/17, w którym wskazano na różnice między służebnością przesyłu a instytucją z art. 124 u.g.n. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Z tego powodu nie można utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że kodeks cywilny przeciwstawia sobie dwa sposoby zawarcia umowy, to jest w wyniku przeprowadzenia negocjacji i na skutek przyjęcia oferty (art. 66 § 1 k.c.). Zastosowanie więc przez ustawodawcę w art. 124 ust. 3 u.g.n. wymogu, by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w jej art. 124 ust. 1 poprzedzały rokowania, a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy zatem rozumieć, sytuację, w której – jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego - strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowują" kształt przyszłego porozumienia. Powyższych warunków organy nie dopełniły, co prowadzi do wniosku o wadliwości samej decyzji. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) Sąd pierwszej instancji orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekła się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 i 3 w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204) poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, iż prowadzone z właścicielem nieruchomości rokowania o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 powołanej ustawy, dotyczyły wyłącznie ustanowienia służebności przesyłu i nie zawierały w swej treści rokowań, dotyczących nieodpłatnego udostępnienia nieruchomości, a tym samym uznanie przez Sąd, że nie została spełniona przesłanka określona w naruszonym przepisie; 2. naruszenie prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), co miało istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez brak wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tj. niewzięcie pod uwagę prawidłowo prowadzonych rokowań i prawidłowo przez organy postępowania. W uzasadnieniu spółka rozwinęła powyższe zarzuty. W szczególności wskazała, że w sprawie istotne jest to czy prowadzone przez spółkę rokowania w trybie art. 305(1) k.c. można uznać za rokowania w świetle ustawy u.g.n., z uwzględnieniem okoliczności przedmiotowej sprawy. Jej zdaniem przedsiębiorstwa elektroenergetyczne na pierwszym miejscu występują z propozycją ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu, a nie z propozycją nieodpłatnego udostępnienia nieruchomości. Przedstawienie oferty stanowi początek rokowań, zmierzający do uzyskania prawa do gruntu. Początkowe złożenie propozycji nie neguje procesu rokowań. Gdyby współwłaściciel odpowiedział na składane propozycje, negocjacje mogłyby się rozwinąć i pójść w kierunku wyrażenia zgody na udostępnienie nieruchomości. Skoro jednak nie odpowiedział i negocjacje dotyczące odpłatnego ustanowienia służebności przesyłu stały się bezowocne, skarżąca spółka nie znalazła uzasadnienia do odrębnego występowania o nieodpłatne udostępnienie jego nieruchomości, tylko po to, aby wyczerpać przesłanki wynikające z art. 124 u.g.n. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za nietrafny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wskazać należy, że przepisy takie jak art. 151, art. 145 § 1 czy 149 § 1 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, uchylającego decyzję lub stwierdzającego bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Wskazanie tylko tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 czy 149 § 1 p.p.s.a. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie, podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie powiązał owego przepisu z żadnym przepisem postępowania regulującym proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Skoro zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się nieuzasadniony, należało uznać za prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. Z ustaleń tych wynika, że wnioskiem z 9 lutego 2018 r. strona skarżąca kasacyjnie wystąpiła o ograniczenie sposobu korzystania z części działki nr [...], przez zezwolenie na założenie na niej przewodów i urządzeń służących dystrybucji energii elektrycznej w związku z realizacją zadania "Modernizacja linii 110 Kv B. – Nisko", polegającego na przebudowie istniejącej linii. Wniesiono też o wydanie odrębnej decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do części działki nr [...]. Do wniosku dołączono korespondencję prowadzoną z właścicielami przedmiotowej nieruchomości, dotyczącą uzyskania tytułu prawnego do gruntu. W uzupełnieniu braków wniosku wnioskodawca złożył pisemne wyjaśnienia. W celu ustalenia stanowisk stron, organ wyznaczył rozprawę administracyjną, która odbyła się 10 maja 2018 r., na której nie był obecny T. G., pomimo prawidłowego zawiadomienia. Obecni na rozprawie przedstawiciele spółki oświadczyli, że w wyniku planowanej przebudowy linii 110 kV, lokalizacja linii na przedmiotowej działce nie ulegnie zmianie. Obszar zajęty przez linię powinien być wolny od nasadzeń lub wysokich drzew i krzewów, zabudowy i działalności zagrażającej bezpieczeństwu linii. Zaproponowano jednorazowe wynagrodzenie w wysokości 515,00 zł dla E. G. oraz 200,00 zł dla T. G. za udostępnienie nieruchomości na cele budowlane i ustanowienie służebności przesyłu w przypadku zawarcia umowy i notarialnego ustanowienia służebności przesyłu. Jednocześnie podtrzymano wniosek z 9 lutego 2018 r. w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Obecny na rozprawie E. G. oświadczył do protokołu, że nie wyraża zgody na propozycje spółki oraz na zawarcie umowy. W tych okolicznościach Starosta Powiatowy w Biłgoraju decyzją z [...] czerwca 2018 r. ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] ark. 19 o powierzchni całkowitej 0,1392 ha, położonej w obrębie B., stanowiącej współwłasność E. G. w udziale 3/4 części i T. G. w udziale 1/4 części, poprzez zezwolenie P. S.A. w L. (dalej także spółka) na wykonanie prac budowlanych, polegających na założeniu przewodów i urządzeń służących dystrybucji energii elektrycznej w związku z realizacją zadania "Modernizacja linii 110 kV B. – Nisko". Jako ograniczenie trwałe wskazał powierzchnię 0,0459 ha o szerokości 18,0 m (po 9,0 m od osi linii), oznaczony kolorem niebieskim oraz literami MNOPQ na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. W decyzji określono również obszar zajęcia na czas wykonywania robót wynoszący 0,0301 ha i pokrywający się z obszarem trwałego ograniczenia (ppkt b). Organ zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości do jej udostępnienia spółce, zobowiązał spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń elektroenergetycznych oraz stwierdził, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty, spółka będzie zobowiązana do zapłaty odszkodowania w trybie art.128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.: dalej: "u.g.n."). Podstawą prawną ww. decyzji był przepis art. 124 u.g.n. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania E. G., została utrzymana w mocy przez Wojewodę Lubelskiego. Wojewoda nie miał wątpliwości, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego stosownie do art. 6 ust. 1 u.g.n. W ocenie Wojewody z akt sprawy wynika, że rokowania pomiędzy inwestorem i współwłaścicielami działki nr [...] zostały przeprowadzone, ale nie przyniosły rezultatu. Organ odwoławczy wskazał, że inwestor określił i zaproponował każdemu ze współwłaścicieli konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. W szczególności inwestor wskazał, że inwestycja polega na wymianie przewodów roboczych i wymianie przewodu odgromowego na OPGW wraz z osprzętem, powierzchnia służebności na działce nr [...] wyniesie 459 m² i będzie wykonana w pasie o szerokości 18 m, tj. po 9 m od osi linii elektroenergetycznej. W umowie zaproponowano, że za ustanowienie na czas nieoznaczony służebności przesyłu, przedsiębiorca wypłaci jednorazowe wynagrodzenie. Jego wypłata nastąpi po uzyskaniu przez przedsiębiorcę pozwolenia na budowę oraz po zawarciu umowy ustanowienia służebności przesyłu przez współwłaścicieli o treści określonej w § 2 ust. 1 lit. a-d tej umowy, w formie aktu notarialnego. Do przedmiotowej umowy inwestor dołączył mapę służebności gruntowej. Mając powyższe na uwadze Wojewoda uznał, że w sprawie został spełniony obowiązek przeprowadzenia rokowań a nieosiągnięcie zgody upoważniało organ do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 u.g.n. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie prawidłowo, w świetle wyżej powołanych ustaleń poczynionych w sprawie, Sąd pierwszej instancji uznał, że wydanie decyzji zaskarżonej treści nie zostało poprzedzone rokowaniami. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten w ust. 3 stanowi, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepis zaś art. 112 ust. 3 u.g.n. stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Trafnie, mając na względzie z jednej strony treść art. 124 ust. 3 u.g.n., z drugiej zaś zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd pierwszej instancji uznał, że żadne rokowania w niniejszej sprawie poprzedzające wydanie na podstawie art. 124 ust. 3 u.g.n. decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie były prowadzone, a przedłożona współwłaścicielom opisanej na wstępie nieruchomości przez spółkę propozycja miała charakter wyłącznie jednostronny. Zgodzić się nalży ze stanowiskiem tego sądu, że treść pism skarżącej spółki nie pozostawia wątpliwości, że w istocie chodziło o zawarcie umowy służebności przesyłu, a nie warunków otrzymania zezwolenia na dokonanie czynności, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Świadczą o tym pisma zatytułowane "Modernizacja – przebudowa istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV Nisko – B.. Propozycja ustanowienia służebności przesyłu.", bądź zatytułowane "Ostateczne wezwanie. Modernizacja – przebudowa istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV Nisko – B.. Propozycja ustanowienia służebności przesyłu.". W pismach tych spółka wprost zwracała się z propozycją udostępnienia działki celem przeprowadzenia opisanych w piśmie prac poprzez ustanowienie na niej służebności przesyłu na warunkach dołączonej do pism umowy. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że zarówno skarżący, jak i drugi ze współwłaścicieli nie wyrażali zgody na ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu na proponowanych przez spółkę warunkach, bądź na zawarcie przedłożonej im umowy. Trafnie, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2018 r. , sygn. I OSK 2866/17 (Lex nr 2501019) Sąd pierwszej instancji wskazał na istotny w sprawie warunek, od którego spełnienia zależy wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, to jest na rokowania, których przeprowadzenie powinno poprzedzać wydanie decyzji w ww. przedmiocie. Na spełnienie tego warunku wynikającego z art. 124 ust. 3 u.g.n. zwraca także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 4 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 3371/18 (Lex nr 2753461). W powyższych wyrokach Sąd ten zwrócił uwagę, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji legalnej pojęcia "rokowania" a nie ulega wątpliwości, że jest to instytucja prawa cywilnego. W takim przypadku ww. instytucja winna być wykładana zgodnie z treścią art. 72 § 1 kodeksu cywilnego. Przepis ten zaś stanowi, że jeżeli strony prowadzą negocjacje (rokowania) w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. Kodeks cywilny przeciwstawia sobie dwa sposoby zawarcia umowy to jest: w wyniku przeprowadzenia negocjacji i na skutek przyjęcia oferty (art. 66 § 1 k.c.). Zastosowanie przez ustawodawcę w art. 124 § 3 u.g.n. wymogu by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzedzały rokowania a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy zatem rozumieć, sytuację, w której - jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego - strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowywują" kształt przyszłego porozumienia. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodziła. Skarżącemu oraz drugiemu ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości została przedstawiona przez inwestora propozycja zawarcia umowy przesyłu, której skarżący nie przyjął. Propozycja ta w żadnym razie nie dotyczyła warunków otrzymania zezwolenia na dokonanie czynności, o których mowa w art. 124 ust 1 u.g.n. W wyżej powołanym wyroku z 15 maja 2018 r. , sygn. I OSK 2866/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy odróżnić służebność przesyłu od zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Obie instytucje prawa, wprawdzie mają cel zbliżony, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Z tego powodu nie można utożsamiać negocjacji dotyczących ustanowienia służebności przesyłu, z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości. Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że decyzji wydanej w niniejszej sprawie nie poprzedzały rokowania. Trafnie w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że wydane decyzje, jako naruszające art. 124 ust. 3 u.g.n. winny zostać uchylone. W świetle tego, co powiedziano wyżej za niezasadny również uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. Skoro zatem skarga zarzut skargi kasacyjnej okazał się nieusprawiedliwiony, skarga kasacyjna podległa oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 10