II OSK 1569/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 816/21 w sprawie ze skargi E.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 2 sierpnia 2021 r., nr SKO.4120.134-136.21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 816/21, oddalił skargę E.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 2 sierpnia 2021 r., nr SKO.4120.134-136.21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia 27 maja 2021 r., znak: ZN.6730.12.2020.EJ, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zespołu budynków gospodarczych wraz ze zmianą sposobu ich użytkowania na funkcję mieszkalną na działce nr ewid. [...], obręb miasto W., gm. W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E.G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a. art. 7, 8, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. w wyniku braku uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji (organu I i II instancji), pomimo iż decyzja ta rażąco narusza art. 7, 8 k.p.a. oraz art. 77 i 80 k.p.a., a także 107 § 3 k.p.a. albowiem: – organ (I i II instancji, a także Sąd) całkowicie wadliwie ustalił, iż inwestycja dotyczy zabudowy jednorodzinnej, gdy tymczasem inwestycja w rzeczywistości dotyczy budynku wielorodzinnego (co całkowicie podważa wyniki i ustalenia analizy urbanistycznej); – w sprawie niejasne jest jaki obszar uwzględnił organ I i II instancji, skoro w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji wskazano, iż dokonując analizy uwzględniono – bliżej nieokreślone – "tereny bezpośrednio z nim (z obszarem analizowanym) związane" – co oznacza, że występuje sprzeczność między częścią graficzną a tekstową decyzji, a nadto niejasne pozostaje jaki ostatecznie obszar uwzględnił organ; b. art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. oraz 135 p.p.s.a i 141 § 4 p.p.s.a., na skutek braku rozpoznania przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów skargi, to jest zarzutu dotyczącego niejasnego wyznaczenia obszaru analizowanego i uwzględnieniu przez organ – bliżej nieokreślonego "terenu bezpośrednio z nim związanego" – w sytuacji gdy zgodnie z powyższymi normami Sąd zobowiązany był ocenić wszystkie zarzuty podniesione w skardze; 2. naruszeniu prawa materialnego, to jest: a. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI") w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., na skutek braku uchylenia zaskarżonej decyzji, gdy tymczasem uzasadnienie organu wskazuje, że przy ustalaniu parametrów zabudowy uwzględniono – bliżej nieokreślone – "tereny bezpośrednio z nim (z obszarem analizowanym) związane" – co oznacza, że występuje sprzeczność między częścią graficzną a tekstową decyzji, a nadto niejasne pozostaje jaki ostatecznie obszar uwzględnił organ, co podważa wyniki analizy urbanistycznej (a także prowadzi do sprzeczności między uzasadnieniem decyzji a analizą urbanistyczną); b. § 3 ust. 2 i § 9 ust. 2 rozporządzenia MI w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez brak sporządzenia w sprawie obligatoryjnego załącznika do decyzji o warunkach zabudowy, albowiem z załącznika nr 1 do decyzji (część graficzna) wynika, że w sprawie w ogóle nie wyznaczono obszaru analizowanego (a przynajmniej obszar ten w ogóle nie został załączony na tym załączniku). Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodu z treści postanowienia Sądu Rejonowego w Wieluniu I Wydział Cywilny z dnia 8 grudnia 2021 r. (I Ns 16/21) na okoliczność, iż inwestycja dotyczy budynku wielorodzinnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7, 8, 77, 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji właściwie ocenił przebieg postępowania wyjaśniającego. Przeprowadzona analiza architektoniczno-urbanistycznej, której wyniki dla ustalenia warunków zabudowy stanowią kluczowy środek dowodowy, wskazuje jednoznacznie, że przedmiotem planowanej przez inwestorów rozbudowy, nadbudowy i przebudowy jest część budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zespół budynków gospodarczych. Z części graficznej analizy, znajdującej się w aktach administracyjnych, sporządzonej na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, został wytyczony obszar analizowany w odległości 50 m od granic działki, zgodnie z dyspozycją określoną w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, co również znalazło odzwierciedlenie w części tekstowej analizy odnoszącej się do zabudowy istniejącej w tak zakreślonym obszarze analizowanym. Z akt sprawy wynika, że zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji określenie, iż analiza architektoniczno-urbanistyczna obejmowała wyżej wskazany obszar analizowany oraz "tereny bezpośrednio z nim związane", które to określenie zostało przeniesione z części tekstowej tejże analizy, nie miało wpływu ani na wyznaczenie granic obszaru analizowanego, ani na wyniki przeprowadzonej analizy. Z tego też względu nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. oraz 135 p.p.s.a i 141 § 4 p.p.s.a., jak też naruszenia prawa materialnego, to jest: art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia MI w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ponadto, oceniając trafność wskazanego zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy wyjaśnić, że w myśl przytoczonego art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała zaś, czy zarzut ten dotyczy błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania wymienionych w nim przepisów. Wskazanie, że Sąd I instancji naruszył przepisy prawa materialnego bez dookreślenia, czy naruszenie to polegało na błędnej wykładni czy na niewłaściwym zastosowaniu jest nieprawidłowe. Zatem sposób przedstawienia zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie spełnia ustawowego kryterium sformułowania zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego zastosowania tego prawa, o którym stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest zaś uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów. Przedstawiona uwaga dotyczy również drugiego z zarzutów naruszenia prawa materialnego, a mianowicie naruszenia § 3 ust. 2 i § 9 ust. 2 rozporządzenia MI w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Stąd też jedynie na marginesie wypada zaznaczyć, że skarżąca kasacyjnie słusznie wskazała na wadliwość załącznika graficznego do decyzji, w którym zabrakło zaznaczenia granic obszaru analizowanego. Jednak ów brak nie mógł mieć wpływu na trafność rozstrzygnięcia, ponieważ – jak już wyżej wskazano – granice te zostały prawidłowo wytyczone i zilustrowane w części graficznej analizy architektoniczno-urbanistycznej, znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy. Natomiast odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z treści postanowienia Sądu Rejonowego należy wyjaśnić, że sądy administracyjne nie przeprowadzają postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Nie mogą bowiem prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W drodze wyjątku, przewidzianego w art. 106 § 3 p.p.s.a., mogą przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jednak nawet w wyżej opisanej sytuacji celem takiego postępowania nie może być ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 19.09.2017 r., I FSK 136/16, LEX nr 2393263 oraz wyrok NSA z 6.02.2019 r., I GSK 1224/18, LEX nr 2639388). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.