VII SA/Wa 2682/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu W. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z 18 listopada 2021 r., znak: KOC/2908/Ar/21, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. (dalej: "Kolegium", "organ II instancji") - działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w W. – uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy (dalej: "organ I instancji") z 20 kwietnia 2021 r., nr 42/WZ/ŚRÓ/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja Kolegium została wydana w poniższym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 13 października 2020 r. W. sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku istniejącego, wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję mieszkalną wielorodzinną, w tym gastronomią i garażem podziemnym, na terenie inwestycji obejmującym działkę nr [...] w obrębie [...]przy ul. [...], w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy. Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy powołaną na wstępie decyzją z 20 kwietnia 2021 r., nr 42/WZ/ŚRÓ/2020, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyższej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. [...] w W., w następstwie którego Kolegium ww. decyzją z 18 listopada 2021 r., uchyliło w całości decyzję organu I instancji z 20 kwietnia 2021 r. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Kolegium, analizując przedmiotową sprawę, wskazało, że w aktach sprawy znajduje się niepełna analiza urbanistyczna, nie zawiera ona ustaleń wszystkich parametrów znajdujących się w obszarze analizowanym. Zarówno w części graficznej, jak i tekstowej, zostały podane parametry dla zabudowy znajdującej się w wyznaczonym obszarze analizowanym, istniejącej wzdłuż ulicy [...]. Takie wskazanie parametrów znajdujących się w obszarze analizowanym jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Już sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego determinuje konieczność badania cech zabudowy wszystkich znajdujących się w jego granicach nieruchomości. Tylko w taki sposób możliwe jest bowiem zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Ustalenie rodzaju i gabarytów istniejącej zabudowy w całym obszarze niezbędne jest również dla prawidłowego określenia wskaźników nowej zabudowy, pozwala bowiem na określenie średnich wielkości w obszarze badanym. Zatem, Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, iż z uwagi na różnorodny charakter zabudowy występującej w obszarze analizowanym nie jest zasadne wskazywanie parametrów zabudowy występujących w całym obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie, prawidłowo przeprowadzona analiza winna wskazywać parametry wszystkich obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. Organ ma natomiast możliwość ustalenia parametrów dla nowej zabudowy na zasadzie odstępstwa. Takie ustalenie wymaga stosownego uzasadnienia. Natomiast żeby można było skontrolować i ocenić, czy ustalone na zasadzie odstępstwa parametry nie burzą ładu przestrzennego oraz nie zakłócają dobrego sąsiedztwa musi być wskazane jak kształtują się dane parametry w obszarze analizowanym. Kolegium podniosło, że konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej determinowało zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji organu I instancji. Dokument ten ma bowiem kluczowe znaczenie w sprawie i jego ocena winna nastąpić w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, nie przesądzając rozstrzygnięcia, że w sprawie zachodzi konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości z zachowaniem wymogów nałożonych ww. przepisami. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany i po dokonaniu prawidłowej analizy oraz zbadaniu przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydać należycie uzasadnioną decyzję. Na powyższą decyzję Kolegium znak: KOC/2908/Ar/21 W. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu, pomimo niewyjaśnienia, że wskazane naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003, poz. 1588), dotyczy zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy wyjaśnienie powyższej okoliczności mogło być dokonane zgodnie z art. 136 k.p.a. przed organem odwoławczym; 2) art. 136 k.p.a. - polegające na błędnym przyjęciu, że "w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości", a zatem nie zachodzą przesłanki do uzupełnienia dowodów w trybie tego przepisu; 3) art. 15 k.p.a. - poprzez nierozpoznanie sprawy po raz drugi przez organ odwoławczy stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania; 4) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), które zostały naruszone przez organ I instancji. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła stanowisko na okoliczność podniesionych zarzutów. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw nie jest zasadny, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 18 listopada 2021 r., znak: KOC/2908/Ar/21, nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ta zasada powinna być rozumiana jako nakaz odstąpienia od badania przez sąd administracyjny innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się bowiem wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Z uwagi na zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) sprzeciw nie jest środkiem służącym pełnej kontroli legalności decyzji. Odnosząc się do zgodności z prawem wydania w sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd przypomina, że przywołany - jako podstawa prawna decyzji Kolegium z 18 listopada 2021 r. - art. 138 § 2 k.p.a., stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle powyższej regulacji prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1961/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1684/16). Jakkolwiek, kontrola sądowa poddająca weryfikacji działanie organu odwoławczego powinna mieć na uwadze obowiązek przeciwdziałania nieuzasadnionemu odstąpieniu na etapie odwoławczym przez organ od ostatecznego załatwienia sprawy, gdy zachodzą warunki do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a., to zdaniem Sądu, Kolegium nie można w kontrolowanym postępowaniu przypisać błędu w odniesieniu do uznania, że zaistniały w sprawie podstawy do wydania - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzji kasacyjnej z racji dostrzeżonych przez organ II instancji wad cechujących postępowanie zakończone decyzją Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z 23 marca 2021 r., nr 32/WZ/ŚRÓ/2021. Celem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna, dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Niespełnienie zaś choćby jednego z tych warunków skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy. W rozpoznanej sprawie organ I instancji uznał, że zaistniały podstawy do wydania decyzji pozytywnej, czego nie podzielił organ odwoławczy. W tym miejscu należy wskazać, że narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania. Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Kolegium wskazało, że z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym wyznaczonym wokół planowanej inwestycji, obok zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdują się obiekty zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej, których parametry nie zostały uwzględnione w tej analizie. Wobec tego postępowanie wyjaśniające wymaga powtórzenia w całości, co w rezultacie wykracza poza zakres art. 136 k.p.a. i uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Powyższe stanowisko Sąd podziela. W kontekście tego, że analizę przeprowadza się właśnie w granicach obszaru analizowanego uznać należy, że cała przeprowadzona w sprawie analiza nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na niedającą się usunąć w drodze postępowania uzupełniającego (art 136 k.p.a.) wadę, polegającą właśnie na nieprawidłowym ustaleniu obszaru analizowanego. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy wykazał, że ujawnione braki dowodowe i wadliwości procedowania uniemożliwiają mu merytoryczne załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.