II OSK 1961/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1044/16 w sprawie ze skargi Z. W., I. K. jako wspólników [...] s.c. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1044/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. W., I. K. jako wspólników PHU [...] s.c. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: 1) uchylił zaskarżoną decyzję, 2) zasądził od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania jak również o zasądzenie koszów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: I. art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a, poprzez uznanie, iż organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; II. art. 136 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż organ II instancji mógł w niezbędnym zakresie przeprowadzić postępowanie dowodowe, podczas gdy w takim wypadku organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, a więc w zasadzie w całości; III. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż organ II instancji powinien był rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, podczas gdy wątpliwości nie dały się rozstrzygnąć w ramach zastosowania art. 136 k.p.a., a prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że wskazanym wyżej wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w której to organ II instancji uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi i instancji na podstawie przepisu art. 138 §2 k.p.a. Zdaniem H. S. Sąd I instancji niesłusznie uznał, iż skarga była uzasadniona, a decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 138 §2 k.p.a. organ odwoławczy - w tym wypadku Wojewoda [...] - może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać ją do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty, zamiast uchylenia decyzji organu i instancji i przekazania do ponownego rozpoznania, w świetle tego przepisu istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a zakres uzupełnienia przez organ odwoławczy materiału dowodowego sprawy mieści się w granicach zakreślonych w art. 136 k.p.a. W orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że kompetencja przyznana organowi odwoławczemu w art. 136 k.p.a. nie może obejmować całości lub znacznej części postępowania dowodowego, ponieważ w ten sposób naruszeniu ulegnie zasada dwuinstancyjności postępowania, a sam organ odejdzie od swojej kontrolnej funkcji. W przedmiotowej sprawie z tego rodzaju okolicznościami nie mieliśmy do czynienia, albowiem licznych i uzasadnionych wątpliwości organu II instancji nie dało się usunąć w drodze przeprowadzanie uzupełniającego postępowania dowodowego, a więc takiego, które nie obejmowałoby całości okoliczności sprawy. Zakres uzasadnionych wątpliwości co do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji obejmował kluczowe dla przedmiotowej sprawy okoliczności. Jedną z nich było ustalenie odległości budynku od innych obiektów, które wbrew ocenie Sądu I instancji nie mogło zostać uzupełnione poprzez wezwanie do przedłożenia stosownej dokumentacji, albowiem w dalszej konieczności wymagałoby sporządzenia analizy i jej oceny. W związku z nieprawidłowościami dotyczącymi posadowienia całego budynku konieczne byłoby sporządzenie nowego projektu zagospodarowania terenu — dotychczasowy zawierał nieścisłości dotyczące w szczególności "wpuszczenia" okien i drzwi balkonowych w głąb budynku. Analogicznie wygląda kwestia odległości wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń — inwestor nie przedłożył żadnych rysunków dotyczącej tej kwestii, zostały one także pominięte w projekcie budowlanym. W/w kwestie dotyczą większości aspektów projektu rozpatrywanych najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Wobec tego nie sposób uznać, że tak szerokie spektrum wchodzi w zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, skoro konieczne jest nie tylko przedłożenie stosownej dokumentacji, ale także jej sporządzenie, zweryfikowanie jej kompletności oraz zgodności z innymi. Organ odwoławczy słusznie uznał, że materiał zebrany w pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału została zgromadzona z naruszeniem prawa, w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, a w konsekwencji stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części. Za nieuzasadnione należy uznać także zarzuty Sądu I instancji dotyczące oceny stanu faktycznego i wniosków wyciągniętych w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny sam sobie zaprzecza, albowiem z jednej strony wielokrotnie wspomina o obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, a następnie czyni z tego faktu zarzut. Wojewoda [...] uczynił zadość swoim obowiązkom i po dokładnej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalił, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Słusznie organ II instancji uznał, że uzupełnienie materiału dowodowego nie może odbyć się w oparciu o art. 136 k.p.a., z uwagi na art. 15 k.p.a. i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności postępowania. Również zarzut dotyczący sformułowanych zaleceń dla organu I instancji należy uznać za bezpodstawny, ponieważ w żadnym zakresie nie stanowi nakazu określonego rozstrzygnięcia — nawiązuje wyłącznie do omówionych w uzasadnieniu decyzji kwestii, które winny być poparte odpowiednimi dowodami. Zdaniem skarżącej kasacyjnie należy uznać, iż podjęcie rozstrzygnięcia przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (w znacznej części), nie może być sanowane w postępowaniu przed organem II instancji, ponieważ stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. W. i I. K.wnieśli o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej z ww. podstaw kasacyjnych, tj. na naruszeniu przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako błędnie skonstruowany należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ww. przepis ma charakter wynikowy i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, bezwzględnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów postępowania, którym, jej zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji. Wadliwie także skarżący zarzuca naruszenie przepisów art. 136 k.p.a i art.138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Wskazane przepisy są adresowane do organów administracji, a nie do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny ich nie stosował, a zatem nie mógł ich naruszyć. Dlatego podkreślić należy, że ewentualne niedostrzeżenie wadliwości procesowej w toku postępowania przed organami administracji należy kwestionować poprzez zarzut naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej uregulowanej w ustawie – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Takiego zarzutu jednak nie postawiono. Mając jednak na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Jednocześnie jednak taki sposób jego prezentacji ogranicza w istotnym stopniu skuteczność zarzutu kasacyjnego z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, polemizującą z "rozumowaniem" przeprowadzonym przez sąd pierwszej instancji w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie ma racje sąd I instancji, że Wojewoda [...] wadliwie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż analiza uzasadnienia decyzji tego organu wskazuje, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania tego przepisu. W myśl art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki, to jest wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda [...] przede wszystkim nie wskazał jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez Prezydenta Miasta K., ani jakie okoliczności wymagają dodatkowego wyjaśnienia. Analiza uzasadnienia decyzji Wojewody prowadzi do wniosku, że organ ten nie kwestionował faktu, że Prezydent dysponował określonym materiałem dowodowym, a jedynie na podstawie tego materiału wysnuł odmienne wnioski. Organ odwoławczy ocenił projekt budowlany i stwierdził, że: projekt zagospodarowania terenu narusza wymóg odległości ściany budynku z otworami okiennymi od granicy działki (4m) zawarty w § 12 ust. 1 pkt 1 w zw. § 9 ust. 3 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, naruszony został także § 39 dotyczący powierzchni biologicznie czynnej, tego rozporządzenia i § 18 odnoszący się do miejsc postojowych. Organ odwoławczy nie zgodził się także z Prezydentem Miasta K. co do zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w zakresie usytuowania obiektu względem obowiązującej linii zabudowy. Miał zastrzeżenia również do analizy zacienienia. Wskazał również, że nieprawidłowo określono adresatów decyzji. Na marginesie merytoryczna ocena projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę wykracza poza zakres niniejszego postępowania sądowego. Słusznie jednak podniósł sąd wojewódzki, że adresatami decyzji organu architektoniczno-budowalnego I instancji są Z. W. oraz I. K. jako wspólnicy PKU [...] s.c. Zatem, wskazanie obok nazwisk osób fizycznych nazwy firmy pod jaką prowadzą działalność gospodarczą nie stanowi uchybienia, które można zakwalifikować jako nieprawidłowe określenie adresata. Z tych wszystkich względów zasadnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że Wojewoda [...] dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2, na podstawie art. 206 p.p.s.a odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania uznając, że zachodzą szczególne okoliczności.