VII SA/Wa 2628/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu W. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]listopada 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala sprzeciw. , Zaskarżoną decyzją z 18 listopada 2021 r., znak: KOC/2445/Ar/21, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ II instancji") - działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w W. – uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy (dalej: "organ I instancji") z 23 marca 2021 r., nr 32/WZ/ŚRÓ/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja Kolegium została wydana w poniższym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 23 stycznia 2020 r. W. sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku istniejącego, wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję hotelową z usługami towarzyszącymi, w tym gastronomią i garażem podziemnym, na terenie inwestycji obejmującym działkę nr [...] oraz część działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...], w W. Decyzją z 6 lipca 2020 r., nr 56/WZ/ŚRÓ/2020, Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyższej inwestycji. Odwołanie od ww. decyzji, zachowaniem ustawowego terminu, wnieśli Ambasada Republiki Bułgarii w Polsce i Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. [...] w Warszawie. Decyzją z 16 października 2020 r., znak: KOC/3764/Ar/20, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z 6 lipca 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu, Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy powołaną na wstępie decyzją z 23 marca 2021 r., nr 32/WZ/ŚRÓ/2020, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku istniejącego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję hotelową z usługami towarzyszącymi, w tym gastronomią i garażem podziemnym, na terenie inwestycji obejmującym działkę nr [...] oraz część działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...], w W. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. [...] w W. Ww. decyzją z 18 listopada 2021 r., znak: KOC/2445/Ar/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło w całości decyzję organu I instancji z 23 marca 2021 r. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Kolegium, ponownie analizując przedmiotową sprawę, wskazało, iż wbrew twierdzeniom organu I instancji zawartym w uzasadnieniu decyzji w przypadku ustalania warunków zabudowy należy kierować się podstawową zasadą jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy, t.j. ustalaniem warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Celem postępowania jest bowiem ocena, czy dana działka może zostać zabudowa w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestora. Ponadto Kolegium stwierdziło, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora, jak też i przez organ, terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Za takim rozumieniem przemawiają również zasady wyznaczania obszaru analizowanego i ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Z treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek, nie zaś wokół terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Podobnie przepisy § 4-8 rozporządzenia odnoszą się do pojęcia "działki". Biorąc pod uwagę powyższe, organ II instancji wskazał, że twierdzenia organu I instancji dotyczące możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki są sprzeczne z ugruntowaną linią orzeczniczą. Nie mają tu znaczenia kwestie związane z faktycznym podziałem, czy też korzystaniem z nieruchomości, na co wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji. Ustalając warunki zabudowy dla nowej inwestycji należy przeprowadzić analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta nie może zostać przeprowadzona w sposób dowolny. Zasady przeprowadzania analizy oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie" i zgodnie z zawartymi w nim przepisami organ winien przeprowadzić analizę. Kolegium podkreśliło, że znajdująca się w aktach sprawy analiza jest niepełna, nie zawiera ustaleń wszystkich parametrów znajdujących się w obszarze analizowanym. Zarówno w części graficznej, jak i tekstowej, zostały podane parametry dla zabudowy znajdującej się w wyznaczonym obszarze analizowanym, istniejącej wzdłuż ulicy [...]. Takie wskazanie parametrów znajdujących się w obszarze analizowanym jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Już sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego determinuje konieczność badania cech zabudowy wszystkich znajdujących się w jego granicach nieruchomości. Tylko w taki sposób możliwe jest bowiem zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Ustalenie rodzaju i gabarytów istniejącej zabudowy w całym obszarze niezbędne jest również dla prawidłowego określenia wskaźników nowej zabudowy, pozwala bowiem na określenie średnich wielkości w obszarze badanym. Zatem, Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, iż z uwagi na różnorodny charakter zabudowy występującej w obszarze analizowanym nie jest zasadne wskazywanie parametrów zabudowy występujących w całym obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie, prawidłowo przeprowadzona analiza winna wskazywać parametry wszystkich obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. Organ ma natomiast możliwość ustalenia parametrów dla nowej zabudowy na zasadzie odstępstwa. Takie ustalenie wymaga stosownego uzasadnienia. Natomiast żeby można było skontrolować i ocenić, czy ustalone na zasadzie odstępstwa parametry nie burzą ładu przestrzennego oraz nie zakłócają dobrego sąsiedztwa musi być wskazane jak kształtują się dane parametry w obszarze analizowanym. Dalej organ odwoławczy podniósł, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał tylko parametr wysokości budynków znajdujących się wzdłuż ul. [...]. Ustalone nowe parametry mieszczą się w granicach parametrów występujących w tym obszarze, brak jest natomiast stosownego uzasadnienia dla tak ustalonego parametru. Samo wskazanie, iż został ustalony zgodnie z wnioskiem jest niewystarczające. Następnie organ odwoławczy wskazał, że ustalając ponownie warunki zabudowy organ nie może pominąć określenia w analizie, jak kształtuje się wskaźnik powierzchni zabudowy. W załączonej do zaskarżonej decyzji analizie brak jest wskazania tego parametru, zatem nie można dokonać oceny, czy ustalenie tego wskaźnika na takim poziomie jak w decyzji wpłynie na ład przestrzenny w obszarze analizowanym. Braku wskazania tego parametru w decyzji nie może uzasadniać fakt, iż inwestycja znajduje się w terenach śródmiejskich o wysokim wskaźniku intensywności zabudowy. Jeżeli tak jest, to okoliczność ta musi wynikać z przeprowadzonej analizy. Wskaźnik może być ustalony na zasadzie odstępstwa, jak wskazano w uzasadnieniu, ale przy takim ustalaniu muszą być zachowane określone warunki jego ustalenia. Kolegium stwierdziło, że konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej determinowało zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji organu I instancji. Dokument ten ma bowiem kluczowe znaczenie w sprawie i jego ocena winna nastąpić w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, nie przesądzając rozstrzygnięcia, że w sprawie zachodzi konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości z zachowaniem wymogów nałożonych ww. przepisami. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany i po dokonaniu prawidłowej analizy oraz zbadaniu przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydać należycie uzasadnioną decyzję. Na powyższą decyzję Kolegium znak: KOC/2445/Ar/21 W. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu, pomimo niewyjaśnienia, że wskazane naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003, poz. 1588), dotyczy zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy wyjaśnienie powyższej okoliczności mogło być dokonane zgodnie z art. 136 k.p.a. przed organem odwoławczym; 2) art. 136 k.p.a. - polegające na błędnym przyjęciu, że "w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości", a zatem nie zachodzą przesłanki do uzupełnienia dowodów w trybie tego przepisu; 3) art. 15 k.p.a. - poprzez nierozpoznanie sprawy po raz drugi przez organ odwoławczy stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania; 4) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), które zostały naruszone przez organ I instancji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przyjmując naruszenie zasad ustalania wskaźnika wysokości nowej zabudowy, organ odwoławczy nie odniósł się do konkretnego, mającego zastosowanie przepisu prawa, czym naruszył art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Jeśli natomiast zamiarem Kolegium byłoby wskazanie na naruszenie § 7 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, regulującego sposób wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, to niewątpliwie przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Stwierdza to wprost pkt 1.1.6 decyzji organu I instancji wyjaśniając, że wysokość elewacji frontowej kamienicy [...] nie ulega zmianie. Dalej wskazała, że podniesione przez Kolegium naruszenie - poprzez brak ustalenia w analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji średniego wskaźnika powierzchni zabudowy (zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia) - powinno zostać wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym, stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W piśmie pełnomocnika skarżącej Spółki z 1 października 2021 r. zostało przedstawione stanowisko Inwestora, iż wyniki analizy urbanistycznej świadczą o tym, że jej autor dopuścił wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na poziomie 90%, z czego wyprowadzić należy wniosek o zastosowaniu ustępu 2 paragrafu 5 rozporządzenia. Organ odwoławczy jednak nie odniósł się zarówno do argumentacji Spółki, jak również dokonał bezzasadnej oceny, że uchybienie to powinno być skonwalidowane poprzez wykonanie ponownej analizy w postępowaniu przed organem I instancji. Zdaniem skarżącej organ II nie wziął także pod uwagę wykonanej poszerzonej analizy urbanistycznej z 11 grudnia 2020 r., będącej załącznikiem do decyzji z 23 marca 2021 r., która wskazuje na wykonanie takiej analizy, w tym średniego ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wzdłuż ulicy [...] zarówno od strony wschodniej jak i zachodniej tej ulicy, wskazując: "Średni współczynnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek zabudowanych zlokalizowanych po wschodniej stronie ul. [...] wynosi 0,93 czyli przyjmuje się 93%; po stronie zachodniej wynosi 0,8 czyli 80%". W konsekwencji, zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie skorzystał z trybu określonego w art. 136 k.p.a., w zw. z art. 15 k.p.a., umożliwiającego zlecenie organowi I instancji uzupełnienia dowodów i materiałów w celu wyjaśnienia istotnej okoliczności. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziła więc konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, co mogłoby uzasadniać zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw nie jest zasadny, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 18 listopada 2021 r., znak: KOC/2445/Ar/21, nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ta zasada powinna być rozumiana jako nakaz odstąpienia od badania przez sąd administracyjny innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się bowiem wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Z uwagi na zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) sprzeciw nie jest środkiem służącym pełnej kontroli legalności decyzji. Odnosząc się do zgodności z prawem wydania w sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd przypomina, że przywołany - jako podstawa prawna decyzji Kolegium z 18 listopada 2021 r. - art. 138 § 2 k.p.a., stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle powyższej regulacji prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1961/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1684/16). Jakkolwiek, kontrola sądowa poddająca weryfikacji działanie organu odwoławczego powinna mieć na uwadze obowiązek przeciwdziałania nieuzasadnionemu odstąpieniu na etapie odwoławczym przez organ od ostatecznego załatwienia sprawy, gdy zachodzą warunki do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a., to zdaniem Sądu, Kolegium nie można w kontrolowanym postępowaniu przypisać błędu w odniesieniu do uznania, że zaistniały w sprawie podstawy do wydania - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzji kasacyjnej z racji dostrzeżonych przez organ II instancji wad cechujących postępowanie zakończone decyzją Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z 23 marca 2021 r., nr 32/WZ/ŚRÓ/2021. Celem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna, dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Niespełnienie zaś choćby jednego z tych warunków skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy. W rozpoznanej sprawie organ I instancji uznał, że zaistniały podstawy do wydania decyzji pozytywnej, czego nie podzielił organ odwoławczy. W tym miejscu należy wskazać, że narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania. Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Kolegium wskazało, że z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym wyznaczonym wokół planowanej inwestycji, obok zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdują się obiekty zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej, których parametry nie zostały uwzględnione w tej analizie. Wobec tego postępowanie wyjaśniające wymaga powtórzenia w całości, co w rezultacie wykracza poza zakres art. 136 k.p.a. i uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Powyższe stanowisko Sąd podziela. W kontekście tego, że analizę przeprowadza się właśnie w granicach obszaru analizowanego uznać należy, że cała przeprowadzona w sprawie analiza nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na niedającą się usunąć w drodze postępowania uzupełniającego (art 136 k.p.a.) wadę, polegającą właśnie na nieprawidłowym ustaleniu obszaru analizowanego. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy wykazał, że ujawnione braki dowodowe i wadliwości procedowania uniemożliwiają mu merytoryczne załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.