III OSK 1646/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Ć. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1274/21 w sprawie ze skargi G. Ć. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 10 sierpnia 2021 r. nr SKO.OS/41.9/377/2021/8998/KK w przedmiocie wglądu do akt w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1274/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę G. Ć. (dalej: "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium odwoławczego w Katowicach z 10 sierpnia 2021 r. nr SKO.OS/41.9/377/2021/8998/KK w przedmiocie wglądu do akt w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 2 czerwca 2021 r. Wójt Gminy W. działając na podstawie art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U z 2021 r., poz. 247, ze zm.) wydał postanowienie którym odmówił skarżącemu wglądu w akta sprawy dotyczące postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia pn.: ,,Budowa hali produkcyjno-logistyczno-magazynowej z zapleczem socjalno-biurowym oraz infrastrukturą techniczną i drogową na działce nr: [...], obręb S., gmina Z., powiat (...)''. Organ przyjął, że skarżący nie posiada statusu strony w sprawie, a zatem nie może skorzystać z prawa wglądu do akt. Na skutek powyższego, skarżący w dniu 11 czerwca 2021 r. wniósł zażalenie, w którym wnioskował o uchylenie postanowienia wydanego przez Wójta, orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 10 sierpnia 2021 r. powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie skierowano do WSA pismem z 14 września 2021 r. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniesiono, iż organ II instancji nie przeprowadził żadnych własnych analiz czy oddziaływanie, w tym także skumulowane w zakresie hałasu, zanieczyszczeń i wód opadowych na nieruchomość skarżącego będzie miało miejsce, a oparł się wyłącznie na jedynym w aktach sprawy dokumencie, tj. Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia. Skarżący wskazał, że przeświadczenie o byciu stroną w postępowaniu wywodzi z art. 74 ust. 3a pkt. 2 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W odpowiedzi na skargę z 12 października 2021 r. organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, stając na stanowisku, że wszystkie przesłanki ze wskazanego w skardze artykułu zostały przez niego przeanalizowane, z uwzględnieniem materiału dowodowego sprawy jak i zaktualizowanej Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia. Kolegium wyjaśniło, że z akt sprawy, w szczególności z mapy ewidencyjnej z zaznaczonym obszarem oddziaływania przedsięwzięcia wynika, że nieruchomości skarżącego znajdują się w odległości przekraczającej ustawowe kryterium określone w art. 74 ust. 3a pkt. 1 ustawy, wynoszące 100 m od terenu inwestycji. Podkreślono, że z analizy materiału dowodowego nie wynika także, aby nieruchomości stanowiące własność skarżącego znajdowały się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które spowodowałoby ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z ich aktualnym przeznaczeniem. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd po dokonaniu wykładni przepisów powołanych w skardze stwierdził, że postanowienie wydane przez organ jest zgodne z prawem, a przedstawiona w nim argumentacja prawidłowa. Zaprezentowane stanowisko przesądziło o bezzasadności zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących naruszenia art. 73 § 1 K.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz zasad ogólnych sformułowanych w art. 7,8 i 11 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływa na wynik sprawy tj. art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, ze odnosi się on wyłącznie do formy i zakresu udostępniania akt, wykluczając badanie kręgu podmiotów (stron) uprawnionych do wglądu w akta. b) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a. ora z art.151 p.p.s.a. przez rozstrzygnięcie sprawy bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności bez kompleksowego zweryfikowania przesłanki uznania skarżącego za stronę, o której mowa w art. 74 ust. 3a pkt. 2 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, oraz oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, podzielając pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w wydanym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności ocenie należy poddać zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a., albowiem jego zasadność bezpośrednio przesądza o skuteczności drugiego zarzutu kasacyjnego – naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. W jego ramach skarżący kasacyjnie podważa podstawową ocenę prawną sformułowaną przez Sąd pierwszej instancji, że w ramach rozpoznania wniosku o udostępnienie akt sprawy w trybie art. 73 § 1 k.p.a. nie weryfikuje się statusu strony, podmiotu który złożył wniosek w tym przedmiocie. Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest błędne. Prawo wglądu do akt jest jednym z podstawowych praw procesowych strony (art. 73 § 1 k.p.a.). Stanowi ono konkretyzację prawa strony wynikającego z zasady czynnego udziału w postępowaniu. Prawo wglądu do akt, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów przysługuje również po zakończeniu postępowania. Nie ma ono charakteru absolutnego i w określonych sytuacjach może zostać ograniczone. Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a., wobec czego kwestia wystąpienia przeszkody podmiotowej w załatwieniu wniosku nie może zostać oceniona w oparciu o zasady rozpoznania wniosku wszczynającego postępowanie wynikające z art. 61a § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 8 maja 2013 r., II OSK 2679/11, CBOIS). Postanowienie odmawiające udostępnienia akt jest czynnością orzeczniczą, niemniej polega na rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie jedynie kwestii wpadkowej, która dotyczy toku postępowania głównego (ocena dopuszczalności pozbawienia strony żądającej dostępu do akt jednego z przysługujących jej uprawnień procesowych). Z treści art. 73 § 1 k.p.a. wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługuje podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym" czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i kręgu stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie od tego, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego" (wyroki NSA z 23 czerwca 2017 r., II OSK 2668/15, z 17 grudnia 2020 r., I OSK 2813/18; z 21 lipca 2020 r., II OSK 700/20; z 23 czerwca 2017 r., II OSK 2668/15, z 12 marca 2024 r., II OSK 414/24). Organy obu instancji odmówiły skarżącemu uwzględnienia wniosku o przeglądanie akt sprawy przyjmując, iż nie posiada on przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia pn.: ,,Budowa hali produkcyjno-logistyczno-magazynowej z zapleczem socjalno-biurowym oraz infrastrukturą techniczną i drogową na działce nr: [...], obręb S., gmina Z., powiat (...)''. Zasadnie podały, że zgodnie z art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1 tej ustawy. Przez obszar ten rozumie się: 1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu; 2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Organy przeanalizowały podane przesłanki przez pryzmat okoliczności sprawy. Podały, że jest bezsporne, iż nieruchomość skarżącego znajduje się w odległości większej niż 100 m. od terenu realizacji przedsięwzięcia. Szczegółowo odniesiono się do możliwości kumulacji oddziaływań w postaci wód opadowych i roztopowych odprowadzanych ze zbiornika retencyjnego określono, przeanalizowano czy istnieje wpływ w postaci wzrostu emisji hałasu oraz emisji zanieczyszczeń do powietrza powodowany przez ruch pojazdów samochodowych w związku z planowaną przez inwestora inwestycją wraz ze wskazanie obszaru ich oddziaływania. Każda z tych ocen została gruntownie uzasadniona, z powołaniem się na konkretne ustalenia i parametry. Skarżący kasacyjnie w ramach wykorzystania środków prawnych kwestionujących zasadność postanowienia o odmowie udostępnienia mu akt sprawy nie może wchodzić w merytoryczną polemikę z ocenami prawnymi rozstrzygającymi o posiadaniu przez niego statusu strony postępowania. Jak już wyżej podano, postanowienie o odmowie udostępnienia akt sprawy ma charakter wpadkowy i nie służy do weryfikacji prawidłowości ukształtowania przez organ kręgu stron postępowania. Celowi temu służą inne instytucyjne procesowe, jak wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czy odwołanie od decyzji organu I instancji i ewentualna sądowoadministracyjna kontrola decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony odwołującego. Z wyłożonych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. W konwekcji negatywnej weryfikacji podlegał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolą kwestionowanego skargą postanowienia (art. 3 § 1 p.p.s.a.) stosując przy tym ustrojowo zastrzeżone kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Uzasadniając wydany wyrok WSA wskazał przyjęty stan faktyczny, wyjaśnił jaka była podstawa prawna wyroku i przez jej pryzmat ocenił zaskarżone postanowienie oraz zarzuty skargi (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Mając na uwadze przedstawione oceny prawne Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.