IV SAB/Wr 376/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021 I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącego, II. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącego, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącego, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych, V. oddala dalej idącą skargę. W dniu 11 września 2019 r. P. M. złożył do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowej Rudzie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna J. P. M. na okres 2019/2021. Wnioskodawca wskazał, że jest zatrudniony na terenie C. od 8 maja 2019 r. Wniosek został przesłany przez GOPS przy piśmie z dnia 13 września 2019 r. i wpłynął do Wojewody Dolnośląskiego w dniu 24 września 2019 r. Pismem z dnia 16 lipca 2021 r. (wpływ do organu w dniu 20 lipca 2021 r.) wnioskodawca wniósł o załatwienie jego sprawy bez zbędnej zwłoki. W dniu 30 sierpnia 2021 r. (data nadania - 27 sierpnia 2021 r.) wpłynęła do Wojewody Dolnośląskiego skarga wnioskodawcy z dnia 26 sierpnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2019/2021. Strona wniosła o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, -- stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 3.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 16 lipca 2021 r. (22 miesiące od dnia złożenia wniosku) złożył prośbę o załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki oraz przesłał decyzje organu czeskiego, odmawiające przyznania mu świadczeń rodzinnych w okresie od 20 sierpnia 2019 r. do 30 czerwca 2021 r. Jednak do dnia wniesienia skargi nie otrzymał odpowiedzi na to pismo. Uzasadniając wniosek o przyznanie kwoty 3.000 zł skarżący wskazał, że jest zatrudniony na terenie R., a matka dziecka jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku z tytułu pozostawania bez pracy. Rodzina żyje w skromnym mieszkaniu, które wymaga remontu (w załączeniu do skargi zdjęcia lokalu). Skarżący poniósł też uszczerbek spowodowany rosnącą w Polsce inflacją, która we wrześniu 2019 r. wynosiła 2,6 %, a obecnie 5 %. Realna wartość świadczeń zatem spada i kwota żądanego zadość uczynienia mogłaby naprawić poniesioną z tego tytułu szkodę. W dniu 30 sierpnia 2021 r. Wojewoda Dolnośląski wydał informację o przyznaniu wnioskodawcy świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego na okres zasiłkowy 2019/2021 na dziecko J. M. w kwocie 435,50 zł na okres od 5 sierpnia 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. oraz w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 września 2019 r. do 31 maja 2021 r. W odpowiedzi na skargę z dnia 28 września 2021 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o odrzucenie skargi z powodu wniesienia skargi po zakończeniu postępowania przez organ (skarga wpłynęła w tym samym dniu, w którym postępowanie zostało zakończone) lub o ewentualne oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że z powodu zmiany właściwości organów zostało przekazanych 15.000 wniosków (częściowo zaległych), a napływ nowych wniosków uniemożliwił bieżące monitorowanie i wywiązywanie się z terminów załatwiania spraw. Mimo, ze organ zwiększył obsadę kadrową o 40 % (20 osób), to występujące na przełomie marca i kwietnia 2021 r. apogeum pandemii Covid – 19 wywołało wysoką absencję wśród pracowników. Zachorowania i konieczność izolacji miały zasadniczy wpływ na sposób procedowania spraw. Przygotowany w sprawie strony projekt informacji oczekiwał ponad miesiąc na podpisanie, gdyż w okresie tym opracowano niemal trzy tysiące projektów rozstrzygnięć, które wymagały akceptacji upoważnionych do tego osób. W piśmie z dnia 7 grudnia 2021 r. skarżący wyjaśnił, że skarga wpłynęła do organu w dniu wydania informacji, a nie po zakończeniu postępowania administracyjnego. Natomiast za dzień złożenia skargi należy uznać dzień nadania jej w placówce pocztowej w dniu 27 sierpnia 2021 r. Poza tym, skarżący wskutek zaniechania organu przez niemal 2 lata pozbawiony był należnego świadczenia. Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne, związane z przewlekłością postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W ocenie Sądu nieuzasadniony jest wniosek organu o odrzucenie skargi z uwagi na jej wniesienie po zakończeniu postępowania administracyjnego. Skarga została bowiem złożona (nadana w placówce pocztowej) w dniu 27 sierpnia 2021 r., a więc jeszcze przed zakończeniem postępowania administracyjnego wydaniem informacji w dniu 30 sierpnia 2021 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. mają wprawdzie obowiązek działać wnikliwie i szybko, ale są również zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania nie jest więc wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu i przewlekłym prowadzeniem postępowania. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że pierwszą i jedyną czynnością (oprócz oczywiście analizy materiału dowodowego sprawy) wykonaną w sprawie przez organ było wydanie informacji w dniu 30 sierpnia 2021 r. o przyznaniu wnioskodawcy świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego na okres zasiłkowy 2019/2021 na syna strony w kwocie 435,50 zł na okres od 5 sierpnia 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. oraz w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 września 2019 r. do 31 maja 2021 r. Jak wynika z akt sprawy, wydanie informacji nastąpiło po otrzymaniu pisma strony z dnia 16 lipca 2021 r. w sprawie załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Organ zareagował więc w sposób właściwy dopiero po otrzymaniu tego pisma w dniu 20 lipca 2021 r. i jak wyjaśniono, projekt informacji oczekiwał ponad 1 miesiąc na podpisanie przez osobę upoważnioną. Skoro wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego wpłynął do organu w dniu 24 września 2019 r., to strona oczekiwała na załatwienie sprawy blisko 2 lata. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji wydaje informację o przyznaniu świadczenia po tak odległym czasie, po upływie blisko 2 lat od wpływu wniosku do organu. Informacja została wydana dopiero po interwencji strony i złożeniu pisma z dnia 16 lipca 2021 r. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie z wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia wychowawczego okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez okres blisko 2 lat i dopiero po tym terminie wydaje wnioskowaną informację. Powyższe stanowi, że wystąpiła oczywista bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stanowiące naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, co orzeczono w pkt II sentencji wyroku oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, co orzeczono w pkt III sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę blisko dwuletni czas trwania postępowania i brak jakichkolwiek działań organu w tym czasie, nie dające się usprawiedliwić obiektywnymi problemami kadrowymi organu związanymi z dużym napływem wniosków oraz z sytuacją epidemiologiczną w kraju i na świecie, Sąd uznał (pkt II i pkt III sentencji wyroku), że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wynikały wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpatrywanej sprawie, organ dysponując dostarczonym przez stronę materiałem dowodowym, przez okres blisko 2 lat nie podjął żadnej czynności i nie zawiadomił strony o przyczynach opóźnienia i terminie załatwienia sprawy. Dopiero po złożeniu przez stronę pisma ponaglającego z dnia 16 lipca 2021 r., organ wydał informację na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z uwagi na fakt, że organ wydał w sprawie w dniu 30 sierpnia 2021 r. informację, Sąd nie zobowiązywał Wojewody do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku strony (pkt I sentencji wyroku). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. Tymczasem w skardze, na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej, skarżący wskazał konieczność wykonania remontu mieszkania oraz postępującą inflację i zmniejszenie realnej wartości świadczeń. W rozpoznawanej sprawie nie jest już konieczne dyscyplinowanie organu, ponieważ żądana informacja została wydana. Przy przyznawaniu sumy pieniężnej Sąd nie bierze również pod uwagę potrzeby wykonania remontu mieszkania przez stronę. Mając jednak na uwadze blisko 2 – letni okres oczekiwania na przyznanie świadczenia należnego na dziecko strony, zdaniem Sądu, należy uznać za zasadne przyznanie stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej w wysokości 500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej przez stronę krzywdy oraz długości okresu bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Dalej idącą skargę Sąd oddalił (pkt V sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - V sentencji wyroku.