III SA/Po 1380/21

Dnia 1 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu [...] lutego 2022 roku sprawy ze skargi K. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]. z dnia [...] listopada 2020 roku nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], nr [...], nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS (dalej: "ZUS", "Zakład") decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. P. (dalej: "strona"), utrzymał w mocy decyzje z [...] sierpnia 2020 r. odmawiające prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Strona, jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność opłacająca składki wyłącznie za siebie, wystąpiła do ZUS z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. Zakład decyzjami z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], [...], [...], odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne kolejno za marzec, kwiecień oraz maj 2020 r. W uzasadnieniach decyzji organ wskazał, że strona nie złożyła dokumentów rozliczeniowych za poszczególne miesiące w terminie do [...] czerwca 2020 r. Zaznaczył przy tym, że strona nie była zwolniona z tego obowiązku ponieważ nie przekazała kompletu dokumentów rozliczeniowych za luty 2020 r. w ustawowym terminie. Dopiero na podstawie złożonych w terminie dokumentów Zakład może sporządzać dokumenty rozliczeniowe na następne miesiące. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, że ponownie uzupełniła deklaracje za miesiąc luty, marzec, kwiecień, maj, ponieważ deklaracje złożone w terminie zaginęły po wrzuceniu do skrzynki wystawionej w ZUS. Zakład utrzymując w mocy decyzje wydane w I instancji powołał się m.in. na art. 31zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19") i wskazał, że z uwagi na to, że strona nie jest zwolniona z obowiązku przekazania dokumentów rozliczeniowych uzyskanie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek było uwarunkowane przesłaniem dokumentów rozliczeniowych za marzec-maj 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. W dalszej kolejności organ rentowy stwierdził, że za miesiąc luty 2020 r. strona powinna złożyć w obowiązującym terminie deklarację rozliczeniową DR2 z identyfikatorem deklaracji [...] w celu ustalenia prawidłowej podstawy wymiaru składek. Taki dokument został złożony [...] lipca 2020 r., co spowodowało zatrzymanie procesu klonowania. Deklaracje rozliczeniowe DRA za marzec, kwiecień i maj 2020 r. złożono [...] lipca 2020 r. na kwoty inne niż w deklaracjach utworzonych w wyniku klonowania, co spowodowało niepoprawne zapisy na koncie strony jako płatnika składek. W związku z powyższym stronie nie przysługuje wnioskowane prawo. W złożonej skardze skarżący ponownie podniósł, że deklaracje zostały złożone do skrzynki na dokumenty w ZUS w [...] w marcu. W lipcu po telefonie z Zakładu z informacją o braku deklaracji skarżący niezwłocznie złożył deklaracje z nr [...], ponieważ deklaracje z nr [...] zostały już złożone w marcu, a za miesiąc kwiecień i maj system powinien je sklonować. Pracownik Zakładu przy składaniu dokumentów polecił poprawić numery deklaracji. Skarżący nie ponosi winy za brak potwierdzenia złożenia dokumentów wrzuconych do skrzynki. Zakład w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. W piśmie procesowym z [...] stycznia 2021 r. Zakład wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Postanowieniem z [...] maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2930/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości do tut. Sądu. W piśmie procesowym z [...] października 2021 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jako że skarżący wystąpił o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a Zakład nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, ziściły się przesłanki do zastosowania ostatnio przywołanego przepisu. Jak stanowi przy tym art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od zasady jawnego rozpoznawania spraw, jaka ujęta została w art. 10 P.p.s.a. Zaskarżona decyzja Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z [...] listopada 2020 r., nr [...], jak i poprzedzające jej wydanie decyzje z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], [...] oraz [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W art. 31zo tej ustawy przewidziano podstawy do zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek, w tym osób prowadzących pozarolniczą działalność, opłacających składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne (ust. 2-2a). Jak przewidziano natomiast w art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do [...] czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania, co wynika z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. W realiach kontrolowanej sprawy – co nie jest kwestionowane – skarżący zobowiązany był do złożenia deklaracji rozliczeniowych, stosownie do art. 31zq ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy COVID-19. Istota sporu do jakiego doszło w sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy skarżący dochował wynikającego stąd terminu do ich złożenia, to jest czy uczynił to przed [...] czerwca 2020 r., co stosownie do art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 stanowi warunek zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Skarżący utrzymuje, że wymagane deklaracje złożył do skrzynki na dokumenty Zakładu w marcu 2020 r., zaś organ rentowy stwierdził, że deklaracje złożone zostały dopiero [...] lipca 2020 r. Zakład dopuścił się istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a.") całkowicie ignorując stanowisko skarżącego i w żaden sposób nie wyjaśniając dlaczego – pomimo tego stanowiska – zasadne było przyjęcie, że deklaracje rozliczeniowe złożono po [...] czerwca 2020 r. Wskazać trzeba, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 K.p.a. oraz art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: "u.s.u.s."), mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, to jest dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 K.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok NSA z 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). Organ rentowy nie wyjaśnił w żaden sposób z jakich przyczyn nie dał wiary skarżącemu, że deklaracje rozliczeniowe złożone zostały do skrzynki organu. Zakład nie wyjaśnił, czy przy procedurze składania dokumentów do skrzynki skarżący miał w ogóle możliwość wykazania tego w inny sposób niż na podstawie własnych wyjaśnień i z jakich przyczyn organ wyjaśnień tych nie uwzględnił. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z art. 75 § 2 K.p.a. jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 K.p.a. stosuje się odpowiednio. W przedmiotowej sprawie Zakład nie wyjaśnił przyczyn nie uwzględnienia stanowiska skarżącego, nie wyjaśnił procedury składania dokumentów do skrzynki organu i sam nie wskazał, czy wykluczone jest omyłkowe dołączenie dokumentów skarżącego np. do sprawy innego płatnika. Na tym etapie sprawy nie można wykluczyć, że przez omyłkę organu mogło dojść do nieprawidłowości a nie zostało wyjaśnione w jaki realny sposób skarżący miałby wykazać, że dokumenty do skrzynki złożył. W sytuacji, gdyby nie było możliwości wykazania danej okoliczności, a przedmiotem postępowania jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnień, zgodnie z art. 81a § 1 K.p.a. niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony. Organ nie skorzystał z możliwości odebrania od skarżącego oświadczenia, nie wziął też pod uwagę, czy skarżący miał w ogóle możliwości uzyskania od organu potwierdzenia złożenia dokumentów. Organ rentowy nie rozstrzygnął ewentualnych wątpliwości na korzyść strony. Wskazać również trzeba, że w postępowaniu administracyjnym wszczętym w następstwie złożonego przez skarżącego wniosku Zakład – kierując się wyrażoną w art. 9 K.p.a. zasadą – powinien czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 K.p.a., organ powinien w rozsądnym terminie udzielić skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. W orzecznictwie wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. polega m.in. na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (zob. wyrok NSA z 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, dostępny w CBOSA, [...]). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (zob. teza pierwsza wyroku NSA z 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Należy dodać, że art. 9 K.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie potrzebnych informacji i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek. Organy administracji publicznej obowiązane są także zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 K.p.a.). Organ administracji obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 79a § 1 K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy COVID-19 w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Jak wynika z danych powszechnie dostępnych – stron internetowa ZUS [...] – ZUS od [...] maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w placówkach Zakładu, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez portal Platformy Usług Elektronicznych. Zatem organ powinien realizować – od [...] maja 2020 r. – uregulowaną w przywołanym powyżej art. 10 K.p.a. zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie. Z akt administracyjnych sprawy ani z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby Zakład wyjaśnił skarżącemu – przed [...] czerwca 2020 r. – że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie – o ile wcześniej to nie nastąpiło, o czym była mowa powyżej – brakujących deklaracji rozliczeniowych. Z akt tych jak i uzasadnienia nie wynika także, aby Zakład przed wydaniem decyzji odmownej umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również, aby wyjaśnił skarżącemu przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jego żądaniem. Zauważyć przy tym trzeba, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 K.p.a. i wytycznych płynących z art. 79a § 1 K.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 K.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 K.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji także w aktach brakuje. Naruszenie przez Zakład art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., nawet przy uwzględnieniu trudnej sytuacji w jakiej znalazł się również organ w dobie ograniczeń, mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzających. Mając świadomość obciążenia ZUS ogromną ilością spraw do załatwienia i zważywszy na pandemię odbijającą się negatywnie na możliwości sprawnego działania – tut. Sąd nie przypisuje organowi ani złej woli, ani negatywnego nastawienia do strony, ani lekceważącego stosunku do wynikających z przywołanych powyżej przepisów obowiązków. Stwierdza jedynie obiektywnie występujący stan naruszenia tych przepisów w taki sposób i w takim stopniu, który bezpośrednio mógł mieć wpływ na pozbawienie strony skarżącej prawa otrzymania ustawowej ulgi. Rozpoznając ponownie sprawę, w związku z wykazanym naruszeniem przepisów postępowania, Zakład rozważy celowość odebrania od skarżącego oświadczenia o złożeniu dokumentacji rozliczeniowej, a także weźmie pod uwagę, że niezależnie od dokonanych w tym zakresie ustaleń, nie dające się usunąć wątpliwości w koniecznym dla załatwienia meritum sprawy zakresie organ rozstrzygnie na korzyść skarżącego, stosownie do art. 81a K.p.a., mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania. Ewentualnie – w razie ustalenia, że skarżący wymaganych dokumentów rozliczeniowych jednak nie złożył w terminie – biorąc pod uwagę obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 organ rentowy zawiadomi skarżącego o uchybieniu terminu do dokonania czynności kształtującej jego prawo, wyznaczając termin do przywrócenia terminu do złożenia rzeczonych dokumentów. Przepis ten wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, nie wymaga wykazania braku winy strony. Choć wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji, to obejmuje zdarzenia, które miały miejsce: "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został ogłoszony od dnia [...] marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020, poz. 491 ze zm.). Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.