II OSK 1259/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki A sp.k od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2008/21 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2008/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.P., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, zwanej dalej p.b.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2021 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia dla Spółki A sp.k. na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym usytuowanym na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. T. w dzielnicy B. W skardze kasacyjnej kasacyjnej Spóła A sp. k zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że sporządzenie projektu budowlanego w taki sposób, aby zapewniał poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, wymaga uwzględnienia również hipotetycznej możliwości wybudowania na działce sąsiadującej budynku, którego fizyczne wybudowanie w zgodzie z przepisami prawa, w tym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie jest możliwe, a więc uwzględnienia w analizie nasłonecznienia, przesłaniania i zaciemnienia sporządzonej do projektu budowlanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym budowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] obrębu [...] przy ul. T. w W., również oddziaływania na działki o nr ewidencyjnych [...] oraz [...], w odniesieniu do zabudowy wielorodzinnej o wysokości 4.5 kondygnacji, podczas gdy pomimo tego, że miejski plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość zabudowania tych działek takimi budynkami, to faktyczne rozmiary działek, których wymiary w najszerszym miejscu wynoszą 8,30 m (działka [...]) oraz 8,89 m (działka [...]), w praktyce uniemożliwiają wybudowanie na nich budynku wielorodzinnego o wysokości 4,5 kondygnacji, bowiem taki budynek, wybudowany zgodnie z przepisami, w najszerszym miejscu liczyłby 1,94 m, a więc jego wybudowanie nie jest fizycznie możliwe, zaś przedmiotowe działki mogą być faktycznie zabudowane wyłącznie budynkami jednorodzinnymi o wysokości 2,5 kondygnacji, a zatem analiza nasłonecznienia, przesłaniania i zaciemnienia sporządzona do projektu budowlanego jest w pełni wystarczająca, bowiem odnosi się do jedynej możliwej formy zabudowy działek o nr ew. [...] oraz [...], sąsiadujących z działką, której dotyczy projekt budowlany; 2. art. 35 ust. 3 p.b., poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodziły nieprawidłowości w projekcie budowlanym, które uniemożliwiały jego zatwierdzenie, w postaci braku analizy nasłonecznienia, przesłaniania i zaciemnienia w zakresie działek o nr ewidencyjnych [...] oraz [...], w odniesieniu do zabudowy wielorodzinnej o wysokości 4.5 kondygnacji, podczas gdy brak przedmiotowej analizy w powyższym zakresie wynikał z fizycznego braku możliwości zabudowy ww. działek budynkiem wielorodzinnym o wysokości 4.5 kondygnacji z uwagi na kształt i wymiary ww. działek, a więc sporządzanie takiej analizy byłoby bezprzedmiotowe i jej brak nie stanowi nieprawidłowości w rozumieniu art. 35 ust. 3 p.b.; 3. art. 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że na działkach o nr ew. [...] oraz [...] obrębu [...] możliwe jest wybudowanie budynku wielorodzinnego o wysokości 4.5 kondygnacji, podczas gdy ww. przepis określa odległości od granicy działki, które musi zachować usytuowanie budynku, zaś przy zachowaniu tych odległości budynek wielorodzinny o wysokości 4.5 kondygnacji w najszerszym miejscu liczyłby [...] m, a zatem jego wybudowanie nie jest fizycznie możliwe, zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego właściwy dla ww. działek nie przewiduje możliwości sytuowania budynku wielorodzinnego bezpośrednio w granicy działki lub 1.5 m od tej granicy; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. poprzez uchylenie decyzji Wojewody w wyniku uznania, że organ wydający uchyloną decyzję dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. podczas gdy do naruszenia takiego nie doszło, gdyż organ ten słusznie uznał, że złożenie przez inwestora analizy nasłonecznienia, przesłaniania i zaciemnienia sporządzonej do projektu budowlanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym budowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] obrębu [...] przy ul. T. w W., dotyczącej oddziaływania na działki o nr ewidencyjnych [...] oraz [...] w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej o wysokości 2.5 kondygnacji wypełnia dyspozycję art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. i zapewnia poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, bowiem wobec braku możliwości zabudowania ww. działek budynkiem wielorodzinnym o wysokości 4.5 kondygnacji sporządzanie analizy przesłaniania i zaciemnienia w odniesieniu do takiego budynku byłoby bezprzedmiotowe; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] w wyniku uznania, ze została ona wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez ocenę, że projekt budowlany został sporządzony prawidłowo i zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, konieczne do jego zatwierdzenia pomimo braku w postaci analizy nasłonecznienia, przesłaniania i zaciemnienia uwzględniającej zabudowę wielorodzinną o wysokości 4.5 kondygnacji na działkach o nr ewidencyjnych [...] oraz [...], podczas gdy organ II instancji prawidłowo ustalił, że przedmiotowy projekt budowlany został sporządzony prawidłowo i zawiera wszystkie wymagane prawem elementy konieczne do jego zatwierdzenia, bowiem działki o nr ewidencyjnych [...] oraz [...], ze względu na swoje wymiary, nie pozwalają fizycznie na ich zabudowanie budynkiem wielorodzinnym o wysokości 4.5 kondygnacji; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz dokonania prawidłowej oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z dokumentów składanych przez skarżącą wprost wynikał kształt działek o nr ew. [...] i [...], który to kształt powinien co najmniej wzbudzić uzasadnione wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w zakresie możliwości usytuowania na działkach budynku wielorodzinnego o wysokości 4.5 kondygnacji. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie wniosła także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, w postaci analizy możliwości zagospodarowania działek sąsiednich (nr ew. [...]) zabudową mieszkalną wielorodzinną o wys. 4.5 kondygnacji - zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania terenu - celem wykazania faktycznego braku możliwości wybudowania na działkach o nr ew. [...] wielorodzinnego o wysokości 4.5 kondygnacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej sprowadzają się do próby zakwestionowania stanowiska Sądu i instancji, iż zatwierdzony przez Wojewodę projekt budowlany był niekompletny, bowiem nie pozwalał na rzetelną ocenę, czy w sprawie nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Przedłożona przez inwestora analiza nasłonecznienia została wykonana tylko w odniesieniu do hipotetycznej zabudowy jednorodzinnej o wysokości 2,5 kondygnacji na działkach nr ewid. [...] po południowej stronie terenu inwestycji, gdy tymczasem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalają na tym terenie na zabudowę o wysokości 4,5 kondygnacji. Zdaniem Sądu I instancji zlokalizowanie obiektu budowlanego na działce inwestycyjnej powinno nastąpić przy wyważeniu interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku. Wbrew ocenie zawartej w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ odwoławczy przedwcześnie stwierdził, że projekt budowlany sporządzony dla planowanej inwestycji spełnia wymogi dotyczące zapewnienia poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.), gdyż nie zbadał w sposób wystarczający, czy usytuowanie i wysokość projektowanego budynku spowoduje ograniczenia co do usytuowania i wielkości przyszłego budynku na działkach sąsiednich nr [...]. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., organ architektoniczno- budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie natomiast z art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. d p.b. projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać określone w tym przepisie dane dotyczące m.in. usytuowania projektowanych obiektów budowlanych "w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich". Trzeba pamiętać, że to właśnie dane przedstawione w projekcie zagospodarowania działki lub terenu mają istotne znaczenie dla wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, co przekłada się na ochronę interesów osób trzecich, przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Jeżeli więc strona postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zgłosi zastrzeżenia, że planowana inwestycja wprowadzi ograniczenia co do istniejącej lub potencjalnej zabudowy na jego nieruchomości, przykładowo związane z przesłanianiem i zacienieniem, to organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek sprawdzić projekt budowlany pod tym kątem (wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2020 r. II OSK 1626/18). Będąca przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę planowana inwestycja powinna zatem uwzględnić zacienienie potencjalnej zabudowy na działce sąsiedniej, co do której realizacji istnieje ogólny zamiar właściciela. Organ architektoniczno-budowlany ocenia wpływ planowanej inwestycji na teren sąsiedniej nieruchomości pod kątem możliwego jej zagospodarowania - z punktu widzenia treści art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. - w ramach uzasadnionych interesów osób trzecich. Prawo do zabudowy ustanowione w art. 4 p.b. nie jest nieograniczone, gdyż warunkiem skorzystania z tego prawa jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami. Oznacza to, że podmiot planujący inwestycję budowlaną musi uwzględnić inne prawa i dobra chronione, w tym uzasadniony interes osób trzecich, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. (wyrok NSA z 30 maja 2014 r., II OSK 3105/12). Zasada poszanowania interesów osób trzecich w sposób nieunikniony wiąże się z określonymi ograniczeniami w zakresie parametrów i usytuowania projektowanego obiektu budowlanego, o ile te ograniczenia są niezbędne do ochrony zabudowy na działkach sąsiednich, zarówno istniejącej, jak też projektowanej. Art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. pozwala bowiem m.in. na umożliwieniu innym podmiotom do skorzystania z prawa do zabudowy w takim zakresie w jakim przysługuje to inwestorowi. Zatem naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. stanowić będzie takie zaprojektowanie obiektu budowlanego, które pozbawi inne podmioty możliwości zabudowy swoich nieruchomości, na przykład poprzez uniemożliwienie wykonywania zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego w niniejszej sprawie było zatem zbadanie, czy realizacja spornej inwestycji, nie uniemożliwi realizacji potencjalnej zabudowy na nieruchomościach sąsiednich, w zakresie jakie dają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza sporem pozostaje, że zarówno nieruchomość na której realizowana ma być sporna inwestycja, a także nieruchomości będące własnością skarżącego położone są na terenie oznaczonym w planie symbolem UM – teren przeznaczony pod zabudowę usługowo-mieszkaniową. Dla tego terenu przepisy planu przewidują możliwość zabudowy jednorodzinnej o wysokości równej maksimum 2,5 kondygnacji, ale także zabudowy wielorodzinnej o wysokości równej maksimum 4,5 kondygnacji. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda zasadnie wezwał inwestora do wykazania zgodności poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, zobowiązując go do przedłożenia analiz nasłonecznienia i przesłaniania, uwzględniających możliwość realizacji zabudowy na działkach skarżącego nr ewid. [...], w sytuacji zaprojektowania budynku wielorodzinnego na działce inwestycyjnej, które to analizy potwierdzałyby zachowanie wymagań określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Trafnie dostrzegł Sąd I instancji, iż w przedłożonej przez inwestora analizie nasłonecznienia uwzględniono jedynie potencjalną zabudowę działek sąsiednich nr ewid. [...] budynkami jednorodzinnymi o wysokości równej 2,5 kondygnacji, czyli o wysokości, jaką postanowienia planu dopuszczają w przypadku zabudowy jednorodzinnej. Wojewoda nie zauważył jednak, że w analizie tej nie uwzględniono jednak, potencjalnej zabudowy wielorodzinnej o wysokości równej maksimum 4,5 kondygnacji. Zasadne było zatem stwierdzenie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy nie wyważył w sposób wyczerpujący interesów stron w kontekście przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., a decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Bez znaczenia dla tej oceny pozostaje przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja w zakresie braku możliwości (ze względu na ich rozmiary) zabudowy działek nr ewid. [...] budynkami wielorodzinnymi, a także załączona do skargi kasacyjnej uzupełniona analiza nasłonecznienia. Ocena w tym zakresie należała do organów architektoniczno-budowlanych, a kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organy z tych obowiązków wywiązały się w sposób prawidłowy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7