II SAB/Bd 21/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Ł. K. na bezczynność i przewlekłość Inspektor Nadzoru Budowlanego (poprzednio Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.) w przedmiocie rozbiórki budynków 1. stwierdza, że Inspektor Nadzoru Budowlanego (poprzednio Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M.) dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązuje Inspektor Nadzoru Budowlanego do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 4. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z [...] lutego 2021 r. Ł. K. złożyła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (w skrócie "PINB") zarzucając, że nie załatwia w terminie sprawy [...] (rozb).ML w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej na rozbiórce budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych położonych na działce ewidencyjnej nr [...] w K. , należącej do R. K.. Skarżąca wniosła o wyznaczenie PINB terminu do załatwienia sprawy, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdzenie, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2019r. sygn. II SA/Bd 785/19 organ otrzymał akta sprawy [...] maja 2020 r. W dniu [...] lipca 2020 r. PINB postanowieniem nr [...] zawiesił postępowanie z uwagi na zgon K. K., właściciela działki nr [...]. Skarżąca podniosła, że jej pełnomocnik [...] sierpnia 2020 r. powiadomił telefonicznie PINB, że [...] lipca 2020 r. został sporządzony akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłym, zgodnie z którym nowym właścicielem działki nr [...] jest brat zmarłego, R. K.. Organ w pismach z [...] października 2020 r. oraz [...] grudnia 2020 r. przyznał, że wie kto jest nowym właścicielem działki nr [...]. Pomimo to nie załatwił sprawy. W związku z zarządzeniem Wojewody K. – P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. rozszerzającym zakres działania Inspektor Nadzoru Budowlanego o obszar powiatu mogileńskiego - odpowiedzi na skargę udzielił Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organ wskazał, że PINB w M. otrzymał akt poświadczenia dziedziczenia [...] stycznia 2021 r. i postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2021 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Organ podniósł, że wskutek wygaśnięcia stosunku pracy z osobą pełniącą funkcję PINB w M., do czasu wejścia w życie ww. zarządzenia Wojewody tj. w okresie od [...] marca 2021 do [...] kwietnia 2021 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w M. działał bez osoby pełniącej funkcję organu tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.. Organ zwrócił także uwagę na dużą liczbę spraw i ograniczoną liczbę pracowników posiadających stosowne umiejętności, które muszą obecnie załatwić sprawy z obszaru dwóch powiatów, przy czym sprawy z obszaru powiatu mogileńskiego załatwiają tylko dwie osoby. Nie można zatem w tej sytuacji przypisać organowi unikania podejmowania czynności ani umyślnego dążenia do zaniechania działań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanej bezczynności i przewlekłości w załatwieniu sprawy, trzeba poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.) tj. skarg: na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd w niniejszym składzie podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 kpa wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oceniając sprawę w powyższy sposób Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się zarówno bezczynności jak też przewlekłości postępowania. Należy zaakcentować, że Sądowi przekazano akt obejmujące 4 różne postępowania (dotyczące zdarzeń na tej samej nieruchomości) prowadzone przez PINB pod różnymi, nie zawsze konsekwentnie powtarzanymi znakami (por. k. 176 akt sprawy): 1) w sprawie wykucia otworu drzwiowego w ścianie szczytowej i zamurowania 7 otworów na wrota stodoły, 2) w sprawie utwardzenia i podwyższenia podwórza, 3) w sprawie rozbiórki budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych, 4) w sprawie samowoli budowlanej polegającej na przebudowie budynku gospodarczego. Kontrolowane obecnie przez Sąd postępowanie toczy się w sprawie rozbiórki budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych. Jak wynika ze wskazanego przez Skarżącą wyroku z [...] listopada 2019 r. (sygn. II SA/Bd 785/19) postępowanie w sprawie rozbiórki budynku mieszkalnego i (dwóch) budynków gospodarczych toczy się od roku 2015 – zostało zainicjowane pismem J. F. z [...] września 2015 r. PINB po dokonaniu oględzin nieruchomości odnośnie faktu rozbiórki, postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] lipca 2019 r. nr [...].TK. Tutejszy Sąd w ww. wyroku z [...] listopada 2019 r. uznał odmowę wszczęcia postępowania za bezzasadną. Jednocześnie Sąd wskazał, że organ winien dokonać formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania i dopiero po ocenie dopuszczalności jego prowadzenia, w zależności od tej oceny – zakończyć postępowanie stosowną decyzją. Z akt sprawy wynika, że PINB otrzymał ww. wyrok wraz z aktami sprawy [...] maja 2020 r. (k. 167). W aktach brak jest dowodu, że stosownie do wskazań Sądu organ dokonał formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dokładnym określeniem przedmiotu sprawy. Natomiast [...] lipca 2020 r. postanowieniem nr [...] (znak sprawy: [...]-20(rozb).BN; k. 172 akt sprawy) PINB zawiesił postępowanie "w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego dot. robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych na działce nr [...] w miejscowości K." w związku ze śmiercią K. K.. Tak zawieszone postępowanie zostało podjęte postanowieniem z [...] lutego 2021r. nr [...] (znak sprawy: PINB-441.01.2015-21.BN.ML; k. 195 akt sprawy). W postanowieniu tym organ powołał się na wcześniejsze ww. postanowienie z [...] lipca 2020 r. natomiast przedmiot sprawy określił jako "w sprawie dotyczącej robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych na działce nr [...] w miejscowości K.". Do momentu orzekania przez Sąd PINB nie zakończył postępowania w sprawie. Brak jest także w aktach sprawy wymaganego przez art. 36 k.p.a. pisma PINB informującego strony postępowania, że postępowanie nie zostanie zakończone w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i wskazującego nowy termin załatwienia sprawy. W tej sytuacji Sąd uznał, że toczące się od 2015 r. postępowanie nie zostało zakończone w terminie, a tym samym organ pozostaje w bezczynności. Sąd uznał także, że kontrolowane postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły. Z akt wynika, że po zwrocie organowi akt w dniu [...] maja 2020 r. PINB nie podejmował czynności w celu zakończenia postępowania. Natomiast w innej z toczących się równolegle spraw [...] czerwca 2020 r. otrzymał informację o śmierci K. K.. W związku z tym pismem z [...] czerwca 2020 r. zwrócił się do strony postępowania – A. K. (wdowa po zmarłym) o informację kto jest aktualnym właścicielem nieruchomości. (k. 169 akt sprawy). Po otrzymaniu w dniu [...] lipca 2020 r. aktu zgonu oraz informacji o toczącym się postępowaniu spadkowym (k. 170 akt sprawy) PINB zawiesił postępowanie ww. postanowieniem z [...] lipca 2020 r. W okresie zawieszenia, [...] października 2020 r. organ otrzymał od A. K. informację, że nowym właścicielem nieruchomości jest R. K. (k. 184 akt sprawy. Dopiero pismem z [...] stycznia 2021 r. (k. 192 akt sprawy) PINB zwrócił się do A. K. o przesłanie dokumentu potwierdzającej fakt nabycia własności nieruchomości przez R. K.. Dokument ten tj. akt poświadczenia dziedziczenia z [...] lipca 2020 r. PINB otrzymał [...] stycznia 2021 r. (k. 194 akt sprawy). Z powyższego wynika, że po zwrocie akt przez Sąd organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie pomiędzy 27 maja a [...] czerwca 2020 r. (ponad dwa tygodnie), pomiędzy [...] października 2020 r. a [...] stycznia 2021 r. (dwa i pół miesiąca) oraz pomiędzy 18 stycznia a [...] lutego 2021 r. (ponad tydzień) – łącznie przez okres ponad trzech miesięcy. Odnośnie okresu pomiędzy [...] października 2020 r. a [...] stycznia 2021 r. należy podkreślić, że zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Z przepisu tego jednoznacznie wynika obowiązek organu administracji publicznej podjęcia zawieszonego postępowania oraz obowiązek organu do sprawdzenia, czy nie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W przedmiotowej sprawie organ [...] października 2020 r. otrzymał informację, że ustała przyczyna zawieszenia (tj. że znany jest nowy właściciel nieruchomości). Pomimo to przez okres dwóch i pół miesięcy nie podjął żadnej czynności w celu sprawdzenia tej informacji. Ze znajdujących się w dyspozycji Sądu akt sprawy nie wynika przede wszystkim, aby organ podejmował jakiekolwiek czynności w tej konkretnej sprawie (co wymaga podkreślenia wobec wynikającego z akt sprawy braku kontroli organu nad poszczególnymi sprawami) pomiędzy wskazanymi w ww. wyroku tutejszego Sądu z [...] listopada 2019 r. oględzinami w dniu [...] maja 2016 r. a postanowieniem z [...] maja 2019r. nr [...] odmawiającym wszczęcia postępowania. Z powyższego wynika, że organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, podejmując czynności w dużych odstępach czasowych. Skutkuje to stwierdzeniem przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłości. Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności i przewlekłości Sąd uznał, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z taką sytuacją mamy do czynienia niewątpliwie w kontrolowanej sprawie, która toczy się już od września 2015 r. tj. ponad 6 lat (rażąca bezczynność), a poszczególne czynności bez żadnego uzasadnienia podejmowane są w dużych odstępach czasu - prawie trzy lata pomiędzy [...] maja 2016 r. i [...] maja 2019 r. oraz późniejsze okresy po zwrocie akt przez Sąd w tym ponad dwa i pół miesiąca pomiędzy [...] października 2020r. a [...] stycznia 2021 r. (rażąca przewlekłość). Wobec stwierdzonej bezczynności i przewlekłości Sąd, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do wydania aktu kończącego postępowanie (pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez Skarżącą wpisu (100 zł).