I OSK 1647/22

Dnia 9 sierpnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1299/21 w sprawie ze skargi R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 15 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 1 lutego 2022 r. (sygn. akt III SA/Kr 1299/21) - orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 15 marca 2021 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 2 lutego 2021 r., nr [...] o odmowie przyznania R.W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką M. W.. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, R.W. podniósł zarzuty: I. naruszenia prawa materialnego, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111) - przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodzi podstawa do odstąpienia od wykładni literalnej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych na rzecz interpretacji funkcjonalnej i korygującej, w sytuacji gdy odmowa przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia prowadzi do rozstrzygnięcia oczywiście niesłusznego i nieakceptowanego; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że fakt posiadania kilkorga dzieci może być podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, mimo iż przepis nie uzależnia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od ilości zstępnych lub ich sytuacji materialnej i możliwości pokrycia kosztów opieki nad osobą jej wymagającą; II. naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 151 p.p.s.a. - poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji, będąc zobowiązanym do orzekania w granicach danej sprawy, w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy decyzje te obarczone były wadą polegającą na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza ustalenia, czy ojciec Skarżącego ma obiektywną możliwość sprawowania opieki nad żoną, a w konsekwencji czy Skarżący należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnej matki, a ponadto pominięciu przy wydaniu rozstrzygnięcia dowodu z wywiadu środowiskowego. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o przyznanie pełnomocnikowi, wyznaczonemu w ramach prawa pomocy, kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Jednocześnie, skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j.Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych a także istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i - w ocenie składu orzekającego – okazały się nieusprawiedliwione. W rozpoznawanej sprawie - z uwagi na istotę sporu - uzasadnionym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do kwestii materialnoprawnych. Wyjaśnić zatem na wstępie należy, że podstawę zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 15 marca 2021 r., a którą to decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 2 lutego 2021 r. o odmowie przyznania R.W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm. dalej jako: "u.ś.r."), regulujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Po myśli przy tym art. 17 ust. 5 pkt 2 a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dokonując wykładni powyższych przepisów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uznało, że w sprawie nie została spełniona przesłanka negatywna, warunkująca przyznanie świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Ustalono bowiem, iż wymagająca opieki matka wnioskodawcy pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak również nie występują inne obiektywne przyczyny uniemożliwiające sprawowanie przez niego opieki. Z tym stanowiskiem zgodził się Sąd Wojewódzki, który w motywach wyroku wskazywał, że z literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne osobie zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji niepełnoprawnego nie przysługuje, gdy osoba niepełnosprawna pozostaje z związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd podkreślił przy tym, że okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia hipotezy normy prawnej zawartej w tym przepisie (nielegitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) były bezsporne, co uzasadniało odmowę przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo Sąd Wojewódzki zwrócił także uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiają się wprawdzie poglądy wskazujące na możliwość odejścia od literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. na rzecz wykładni innego rodzaju uwzględniającej inne okoliczności potencjalnie uniemożliwiające współmałżonkowi sprawowanie opieki nad niepełnosprawną żoną, jednak taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Jak podkreślał bowiem Sąd, małżonek osoby wymagającej opieki jest zdrowy, aktywny zawodowo, pracuje i otrzymuje wynagrodzenie. Poza tym M. W. (osoba wymagająca opieki) ma jeszcze pięcioro dzieci, które są osobami dorosłymi, pracują i tym samym osiągają dochody. Mogą zatem – i powinny – czynić zadość obowiązkowi alimentacyjnemu względem matki. Z tym stanowiskiem nie zgodził się skarżący, który we wniesionej skardze kasacyjnej podnosił, iż organ administracyjny powinien dążyć do ustalenia, czy zachodzi rzeczywista możliwość sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej małżonka. W niniejszej sprawie zachodziła więc konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w szczególności poprzez przesłuchanie świadka J.W. oraz zgromadzenie dokumentacji medycznej pozwalającej na ustalenie jego stanu zdrowia. Wobec zaś nieustalenia pełnego stanu faktycznego oraz niezebrania całości materiału dowodowego wtoku postępowania administracyjnego, doszło do naruszenia przez organy art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie to miało natomiast istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem WSA wydał wyrok w oparciu o zgromadzony przez organy materiał dowodowy, który ma charakter niepełny, tym bardziej, że podstawą odmowy przyznania świadczenia przez organ I instancji były inne okoliczności aniżeli leżące u podstaw wydania decyzji przez SKO. Mając na uwadze powyższe skład orzekający pragnie wskazać, iż treść wyżej przytoczonych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym jej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), jest w pełni czytelna i nie budzi żadnych wątpliwości językowych. Przede wszystkim jednak należy podkreślić, że po wydaniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę (sygn. akt I OPS 2/22), w której m. in. stwierdził, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony w szczególności stwierdził, iż akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. i przyjęte w nim przesłanki, wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. Wobec tego skład poszerzony uznał, iż w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Ponadto, mając na uwadze kolejny kontekst systemowy, jaki stanowiła w tym przypadku analiza rozwiązania ustalonego w oparciu o brzmienie nadane spornej regulacji prawnej przez prawodawcę w odniesieniu do standardów konstytucyjnych, skład poszerzony stwierdził, że nie można było w tym przypadku uznać, by tego rodzaju regulacja prawna w sposób rażący i oczywisty je naruszała. W szczególności dotyczyło to zaś art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Świadczenie pielęgnacyjne – jak podkreślił skład poszerzony – jest bowiem wprawdzie instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały więc ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane – zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca – jak podkreślił skład poszerzony - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie była także sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie zaś takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Poglądy te w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie a to skutkuje uznaniem zarzutu obrazy art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. za chybiony. Co prawda Sąd Wojewódzki dopuścił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dodatkowo możliwość badania przez organy także innych, niezależnych od współmałżonka okoliczności uniemożliwiających sprawowanie mu opieki nad niepełnosprawną żoną, jednak nieścisłość ta, z uwagi na stwierdzenie wystąpienia negatywnej przesłanki nielegitymowania się przez współmałżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie miała wpływu na wynik sprawy. Powyższe prowadzi zaś do wniosku, że tym samym niezasadne stają się również zarzuty procesowe, w postaci: art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a., gdyż przy zastosowaniu powyższej wykładni prawa materialnego, bez znaczenia pozostawały okoliczności podnoszone przez autora skargi kasacyjnej w ramach tych zarzutów. Skoro bowiem nie było wątpliwości, że mąż osoby wymagającej opieki nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to uwzględnieniu wniosku o przyznanie synowi świadczenia pielęgnacyjnego stało na przeszkodzie uregulowanie zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka wojewódzki sąd administracyjny ( art. 254 § 1 p.p.s.a.).