II SA/Rz 1645/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]. Przedmiotem skargi J. O. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] września 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt") z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Wójt działając na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a, pkt 2 lit. a, art. 20, art. 23 ust. 1-4 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z poźn. zm. – dalej w skrócie: "u.ś.r."), § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r., poz. 1497), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - dalej w skrócie: "k.p.a.") - odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – J. O. W uzasadnieniu decyzji Wójt podał, że w dniu 26 lipca 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – J. O., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Wójta skarżącej nie przysługuje wnioskowane świadczenie, ponieważ nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 17 ust. 1b u.ś.r. (nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność osoby wymagającej opieki), a ponadto osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, jak również osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO w pierwszej kolejności wskazało, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, a jedynie wskazał na konieczność zmian ustawodawczych. Jednakże w razie braku reakcji ustawodawcy należy odkodować podstawę prawną rozpoznania sprawy z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Takie działanie znajduje oparcie w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają więc obowiązek orzekać na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., który z dniem 23 października 2014 r. został ostatecznie uznany za niekonstytucyjny. Na poparcie swojego stanowiska SKO przytoczyło orzeczenia sądów administracyjnych. SKO nie uwzględniło również wskazanej przez Wójta negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Jak bowiem wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1, niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Przepis ten oznacza tylko tyle, że z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Małżonek należy zatem do kręgu osób na których ciąży powinność o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego łączy się prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. SKO stwierdziło jednak, że niezależnie od powyższego błędnego stanowiska Wójta, rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, odpowiada prawu. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych SKO stwierdziło, że aby strona mogła się skutecznie ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, to musi z pracy zarobkowej zrezygnować, albo zrezygnować z potencjalnej możliwości podjęcia zatrudnienia, celem pełnienia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Natomiast w realiach niniejszej sprawy, skarżąca liczy 70 lat, jest więc osobą w wieku poprodukcyjnym, nie pozostaje w zatrudnieniu, i jako taka nie może zrezygnować z zatrudnienia. Skarżąca ma także ustalone prawa do emerytury oraz orzeczony na stałe lekki stopień niepełnosprawności. Zdaniem SKO doświadczenie życiowe wskazuje, że osoby w wieku 70 lat czy nawet nieco młodsze, sporadycznie są aktywne zawodowo, nawet jeżeli są sprawne fizycznie i mogą wykonywać prace opiekuńcze. Czym innym jest bowiem opieka nad domownikiem, a czym innym zatrudnienie bądź praca zarobkowa. Trudno racjonalnie uznać, aby taka osoba mogła świadczyć realnie jakąkolwiek pracę zarobkową, a następnie z niej zrezygnować, czy też jej nie podejmować mimo faktycznych możliwości jej podjęcia. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być również traktowane jako zamiennik świadczenia emerytalnego czy też źródło dodatkowego dochodu obok już pobieranego świadczenia emerytalno - rentowego. SKO zwróciło przy tym uwagę, że wydane skarżącej przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzeczenie lekarskie z dnia [...] maja 2021 r. o zaliczeniu na stałe do osób z lekkim stopniem niepełnosprawności w pozycji - wskazania dotyczące odpowiedniego zatrudnienia (pkt 1), zawiera zapis - nie dotyczy. Okoliczność ta również przemawia za zasadnością stanowiska o braku możliwości świadczenia pracy przez stronę. W innym przypadku powyższa pozycja zawierałaby stosowne wskazanie lekarskie dotyczące możliwości zatrudnienia. Odnosząc się do kolejnej kwestii, w której Wójt upatrywał podstawę wydania decyzji odmownej dla strony, tj. faktu pobierania przez skarżącą emerytury, SKO stwierdziło, że fakt wcześniejszego ustalenia prawa do emerytury nie stoi bezwzględnie na przeszkodzie do późniejszego przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak okoliczność ta, na tle realiów sprawy, nie ma istotnego znaczenia, gdyż z innych przyczyn, przedmiotowe świadczenie stronie nie może być przyznane. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. - polegające na odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego poprzez uznanie skarżącej za osobę nie rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie rezygnującą z możliwości podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na wiek. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że opiekuje się swoim mężem i tym samym realizuje ciążący na niej w pierwszej kolejności, obowiązek pomocy mężowi (zgodnie z art. 23, art. 27 i art. 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy), nie obciążając tym samym ich dzieci. Pomimo swojego wieku (70 lat) jest w stanie sprawować opiekę nad mężem. Zdaniem skarżącej, jako osoba w wieku poprodukcyjnym teoretycznie też może poprawić swój budżet domowy poprzez zatrudnienie, ale tego nie czyni ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym mężem, który wymaga wszechstronnej opieki. Tym samym rezygnuje z możliwości uzyskania dodatkowych dochodów, dzięki którym mogłaby mieć dodatkowe środki na zakup leków czy innych wydatków związanych z utrzymaniem domu. Tak więc uznanie jej za osobę, która jest niezdolna do podejmowania zatrudnienia, tylko dlatego, że osiągnęła pewien wiek, jest daleko krzywdzące. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy prawa procesowego. Nie można zgodzić się z twierdzeniami SKO, że osiągnięcie wieku 70 lat, a limine wyklucza ustalenie, że osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnowała z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, względnie z podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ustawodawca w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wskazał granicy wieku osób ubiegających się oświadczenie pielęgnacyjne, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. W art. 17 ust. 1 i 1a uśr został określony krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne oraz warunki, od których uzależnione jest przyznanie świadczenia. Do warunków tych należą: rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji albo legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ani art. 17, ani żaden inny przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego nie zawiera także odesłania do ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 z późn. zm.), która w art. 6 pkt 7 definiuje niezdolność do pracy jako ukończone 60 lat przez kobietę i 65 lat przez mężczyznę. Literalna wykładnia przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do wniosku, że ustawodawca w celu ustalenia zdolności bądź niezdolności do pracy zarobkowej przy sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie posłużył się kryterium wieku. Zdolność do zatrudnienia lub podjęcia pracy zarobkowej nie została zatem ograniczona przesłanką wieku. Prawo każdego obywatela do podjęcia pracy zarobkowej nie jest ograniczone przesłanką wieku. Przyjęcie ograniczenia możliwości podjęcia pracy zarobkowej po osiągnięciu wieku emerytalnego nie da się także pogodzić z regulacjami przewidzianymi w innych obowiązujących ustawach. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 z późn. zm.) ustawodawca przewidział możliwość zawieszenia emerytury w przypadku kontynuacji pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego (art. 103 i nast.). Podobnie przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162 z późn. zm.) nie przewidują żadnych ograniczeń w podjęciu i prowadzeniu działalności przez emeryta lub rencistę. Taka interpretacja pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą opieki Państwa nad osobami niepełnosprawnymi, wyrażoną w art. 69 Konstytucji, a także z prawem do godnej egzystencji wszystkich osób pozbawionych środków (art. 34 ust. 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz.U.UE.C2007, 303, 1 z 14 grudnia 2007 r.) – tak również NSA w wyrokach z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 208/21, z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2305/20 i z dnia 9 marca 2012 r., sygn. I OSK 1787/11. Nie można się wobec powyższego zgodzić ze stanowiskiem, że samo osiągnięcie określonego wieku wyklucza zatrudnienie i w konsekwencji uniemożliwia uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcie negatywne może zapaść wyłącznie wówczas, gdy in casu zostanie ustalone, że warunki osobiste osoby ubiegającej się o to świadczenie – przede wszystkim jej stan zdrowia – wykluczają możliwość podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z wyłożonych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jako naruszającą przepisy prawa materialnego i procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez przedwczesną odmowę przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – organy nie ustaliły, że skarżąca, z uwagi na swoje warunki osobiste, nie może podjąć pracy zarobkowej. Sąd uchylił również decyzję organu I instancji, z przyczyn uwzględnionych przez SKO, a dotyczących wadliwości przyjętych skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest niedopuszczalne. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią przedstawione przez Sąd oceny prawne. W razie ustalenia, że warunki osobiste skarżącej nie wykluczają podjęcia zatrudnienia, a jedyną przeszkodą uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez nią emerytury, organy pouczą skarżącą o konieczności zawieszenia prawa do emerytury i umożliwią jej tym samym wybór pomiędzy świadczeniami.