I SA/Wa 3166/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. w [...] od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala sprzeciw. Decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...], Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] marca 2009 r. [...] S.A w [...] zwróciły się do Wojewody [...] o wydanie - na podstawie przepisów art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), dalej jako ustawa - decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] października 2000 r. przez [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], obręb [...], oznaczonego na k. m. [...], jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] - działając na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy, § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 29) - stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] października 2000 r. przez [...] w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], oznaczonego na k .m. [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], wraz z prawem własności urządzeń znajdujących się na opisanym gruncie, obejmujących fragment linii kolejowej nr [...] relacji [...] wraz z pozostałą infrastrukturą towarzyszącą. Prezydent Miasta [...] pismem z [...] maja 2014 r. wniósł odwołanie od ww. decyzji organu I instancji - podnosząc, że część objętej uwłaszczeniem działki nr [...] jest i była zajęta pod pas drogowy drogi publicznej kategorii drogi gminnej ul. [...] w [...], w związku z czym nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu wraz z częścią pasa drogowego ul. [...] narusza prawa osób trzecich, tj. zarządcy dróg publicznych. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rozwoju i Technologii decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 34 ustawy oraz, że stwierdzenie posiadania przez [...] S.A. gruntu Skarbu Państwa następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. Wskazał również, że organ I instancji ustalił, iż grunt oznaczony jako działka nr [...] w dniu [...] grudnia 1990 r. oraz aktualnie stanowi własność Skarbu Państwa, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 2013 r., sygn. akt [...], stwierdzającego, iż Skarb Państwa nabył w drodze zasiedzenia z dniem [...] stycznia 1989 r. prawo własności nieruchomości położonej w [...], obręb [...], obejmujące działkę o numerze geodezyjnym [...] o pow. [...] ha. Postanowienie to stało się podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] do działu II księgi wieczystej nr [...]. W ocenie Ministra, powyższe okoliczności nie budzą wątpliwości i nie zostały zakwestionowane przez skarżącego. W tej sytuacji stwierdził, iż została spełniona jedna z podstawowych przesłanek wynikająca z art. 34 ust. 1 ustawy. Następnie zauważył, że kolejną przesłanką niezbędną do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego przez [...] w trybie art. 34 ustawy jest, aby w dniu 5 grudnia 1990 r. grunt Skarbu Państwa znajdował się w posiadaniu [...], co do którego [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Dodał, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że posiadanie przez [...] działki nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. Wojewoda stwierdził na podstawie wyciągu z ewidencji środków trwałych grupy II, zgodnie z którym [...] w [...] władały przedmiotowym gruntem w dniu 5 grudnia 1990 r. Jednakże w aktach sprawy brak takiego wyciągu z ewidencji środków trwałych usytuowanych na działce nr [...]. Natomiast w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...] z [...] lutego 2009 r. - w którym wskazano jako władającego spółkę [...] S.A. oraz wypis z rejestru gruntów nieruchomości gruntowej sporządzony na dzień 5 grudnia 1990 r. - w którym jako właściciel działki nr [...] został wskazany Skarb Państwa - [...]. Ponadto, Prezydent Miasta [...] w piśmie z [...] stycznia 2010 r. potwierdził, iż działka nr [...], położona w [...], zapisana w ewidencji gruntów i budynków w jednostce rejestrowej Skarbu Państwa - [...] pozostawała w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...] zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków. Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że posiadanie w dniu 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] gruntu Skarbu Państwa obejmującego działkę nr [...] zostało potwierdzone na podstawie dokumentu wymienionego w § 2 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r., tj. wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] sporządzonego na datę 5 grudnia 1990 r. Wobec powyższego spełnione byłyby przesłanki uwłaszczenia zawarte w art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" co do przedmiotowej działki. Jednak w aktach sprawy znajdują się pisma Prezydenta Miasta [...], z których wynika, iż część działki nr [...] jest zajęta pod drogę publiczną gminną - ul. [...] w [...] (pisma z [...] stycznia 2010 r. i z [...] stycznia 2010 r.). Również przy piśmie z [...] grudnia 2013 r. Prezydent Miasta [...] złożył do akt sprawy dokumenty potwierdzające, iż ul. [...] w [...] stanowiła drogę publiczną. Z kopii uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1987 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] lipca 2001 r. wynika bowiem, iż droga nr [...] - ul. [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Co więcej organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, powołując się na ww. pismo Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2013 r., wskazał, iż działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. częściowo znajdowała się i nadal znajduje się w pasie drogi publicznej - ulicy [...], aktualnie zaliczonej do kategorii dróg gminnych, która na tym odcinku zajęta jest przejazdem kolejowym. Jednakże uznał on, że stwierdzenie nabycia przez [...] prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na tym gruncie nie naruszy praw osób trzecich, tj. zarządcy dróg publicznych. Takie stanowisko zostało uzasadnione treścią § 9 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) - zgodnie z którym "linie kolejowe dzielą drogi publiczne na odrębne działki ewidencyjne" oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), który stanowi, iż budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn wraz z zaporami, urządzeniami sygnalizacyjnymi, znakami kolejowymi, jak również nawierzchnią drogową w obszarze między rogatkami, a w przypadku ich braku - w odległości 4 m od skrajnych szyn, należy do zarządu kolei. Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, iż ustalenie, że będący przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego grunt stanowił w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną, a więc drogę zaliczoną na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii tych dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych [art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.)], skutkuje uznaniem, iż nie mógł on pozostawać w wyłącznym posiadaniu P. i nie mógł podlegać uwłaszczeniu jako grunt objęty prawem osób trzecich - zarządcy drogowego. Zajęcie nieruchomości pod pas drogi publicznej uniemożliwia jej uwłaszczenie z uwagi na fakt, iż drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego, co wynika bezpośrednio z art. 2a ustawy o drogach publicznych i znajduje swoje potwierdzenie w orzeczeniach sądowych. Jednocześnie na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe. Zarząd ten powstał z mocy prawa. Podkreślił, że art. 28 ustawy o drogach publicznych zawiera zamknięty katalog obowiązków zarządczych zarządu kolei. Wobec tego stwierdził, iż przepis ten nie wyłącza zarządu drogowego w odniesieniu do gruntów zajętych pod drogi publiczne. Również w orzecznictwie NSA wskazuje się, iż art. 28 ww. ustawy określa katalog zamknięty zadań zarządu kolei w stosunku do skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi, a zatem jedynym organem uprawnionym do dysponowania obszarem objętym pasem drogowym jest zarządca drogi. Wskazał, iż ustalenie przez organ I instancji, że działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. w części była zajęta pod pas drogi publicznej, a następnie wydanie przez ten organ decyzji uwłaszczającej [...] S.A. tą działką w trybie art. 34 ustawy - musi zostać ocenione jako nieprawidłowe. Ustalenie, iż część wnioskowanej do uwłaszczenia działki była zajęta pod drogę publiczną, a zatem ustalenie, iż tylko część działki była w wyłącznym posiadaniu [...] S.A. w dacie 5 grudnia 1990 r. - powinno skutkować podjęciem czynności zmierzających do fizycznego wyodrębnienia działki podlegającej uwłaszczeniu. Przy tym należy mieć również na uwadze treść art. 96 ust. 1b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990), dalej jako u.g.n. W związku z tym Minister stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji uzupełni akta sprawy m.in. o dokumenty geodezyjne wykonane przez uprawnionego geodetę oraz jednoznacznie ustali w jakiej części przedmiotowa działka nr [...] w spornej dacie była zajęta pod drogę publiczną gminą ul. [...], a także wyjaśni w jakiej części działka ta była w wyłącznym posiadaniu [...] S.A. w spornej dacie. Wyjaśnienie tych kwestii pozwoli na ustalenie, czy w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki uwłaszczenia określone w art. 34 ustawy i czy nie zaistniała negatywna przesłanka uwłaszczenia, tj. naruszenie praw osób trzecich. Podkreślił, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz w literaturze prawniczej jednoznacznie wskazuje się, iż zasada określona w art. 15 k.p.a., zawierająca wymóg dwuinstancyjności postępowania administracyjnego musi być tak rozumiana, iż sprawę w jej całokształcie rozpoznaje zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy. Konieczne jest by rozstrzygnięcie wydawane przez każdy z organów było poprzedzone postępowaniem umożliwiającym osiągnięcie celów, dla których jest ono prowadzone. Brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ przed wydaniem rozstrzygnięcia i brak właściwego udokumentowania istnienia wszystkich koniecznych ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 34 ustawy oznacza, że w tym zakresie postępowanie dowodowe w sprawie zostało wadliwie przeprowadzone przez organ I instancji i musi zostać przeprowadzone ponownie. Na zakończenie wskazał, że organ I instancji - ponownie rozpatrując sprawę -przeprowadzi postępowanie merytoryczne z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu tej decyzji, przede wszystkim ustali, czy w stosunku do całej działki nr [...], czy też jedynie w stosunku do jej części zostały łącznie spełnione przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy przy jednoczesnym ustaleniu, czy w sprawie zaistniała negatywna przesłanka uwłaszczenia na podstawie art. 34 ustawy z uwagi na naruszenie praw osób trzecich, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie. Dodał, że decyzja organu I instancji została wydana pomimo, że sprawa nie została wszechstronnie zbadana, a zatem wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sprzeciw od decyzji Ministra Technologii i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] S.A. w [...], zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ustawy poprzez odmowę stwierdzenie nabycia na rzecz [...] S.A. z dniem 27 października 2000 r. ex lege prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i rozpatrzenie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej oraz o zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju i Technologii podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z [...] listopada 2021 r., którą w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylono w całości decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez P. w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], oznaczonego na k. m. 1 jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], wraz z prawem własności urządzeń znajdujących się na opisanym gruncie, obejmujących fragment linii kolejowej nr [...] relacji [...] - [...] wraz z pozostałą infrastrukturą towarzyszącą - i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna może być zatem wydana przez organ odwoławczy tylko wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi z kolei naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz. U. Nr, 84, poz. 948 ze zm.), dalej jako ustawa - zgodnie z którym grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...] (ust. 1). Nabycie prawa, o którym mowa w ust. 1, następuje bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego (ust. 2). Budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością [...] (ust. 3). Nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i ust. 3, nie może naruszać praw osób trzecich (ust. 4). Ponadto, w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach - potwierdzenia posiadania przez [...] gruntów, o których mowa w § 1, dokonuje się na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) odpisu z księgi wieczystej, zaświadczenia z księgi wieczystej zamkniętej lub ze zbioru dokumentów dla nieruchomości, jeżeli treść takiego odpisu lub zaświadczenia świadczy o posiadaniu gruntów przez [...], 2) wypisu z ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości), 3) wypisu z ewidencji środków trwałych, prowadzonej przez przedsiębiorstwo [...], dotyczącego budynków, budowli lub innych urządzeń trwale związanych z gruntem, 4) umowy najmu, dzierżawy, użyczenia lub innej umowy, 5) decyzji lokalizacyjnej, 6) pozwolenia na budowę, 7) dokumentu poświadczającego fakt ponoszenia przez [...] opłat z tytułu użytkowania nieruchomości lub zarządu nieruchomością albo płacenia podatków od nieruchomości, 8) innych dokumentów potwierdzających realizację inwestycji na posiadanym gruncie i świadczących o poniesieniu przez [...] własnych środków finansowych na finansowanie budowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz modernizacji lub likwidacji budynków, innych urządzeń i lokali, w szczególności takich, jak: a) sprawozdania dotyczące finansowania inwestycji, b) decyzje o przekazaniu środków finansowych na inwestycje, c) umowy o współfinansowaniu kosztów inwestycji, d) orzeczenia i protokoły z badania bilansów. Z poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń wynika, że organ I instancji przedwcześnie stwierdził nabycie z mocy przez stronę skarżącą użytkowania wieczystego przedmiotowej działki nr [...] w oparciu powołane powyższej przepisy ustawy i rozporządzenia. Jak bowiem wynika z akt sprawy w dacie 5 grudnia 1990 r. sporna działka nr [...] o pow. [...] ha była w posiadaniu zarówno [...], jak również była we władaniu zarządcy dróg publicznych. Oznacza to, że nie tylko [...] posiadało sporną działkę, ale również pozostawała ona w posiadaniu zarządcy drogi publicznej - ul. [...]. W tych okolicznościach organ odwoławczy prawidłowo i zasadnie stwierdził, że sprawa wymaga dokładnego wyjaśnienia - w jakiej części przedmiotowa działka nr [...] na dzień 5 grudnia 1990 r. była w posiadaniu [...], a w jakiej części na działce tej była urządzona droga publiczna ul. [...] i podlegała ona władaniu zarządcy drogi gminnej. W tym celu, jak słusznie wskazał Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, konieczne jest przeprowadzenie postępowania w kierunku sporządzenia opracowania geodezyjnego przez uprawnionego geodetę, w oparciu o które zostanie w sposób niebudzący wątpliwości ustalone, w jakiej części działka nr [...] była w wyłącznym posiadaniu [...] na dzień 5 grudnia 1990 r., a w jakiej części zajęta była na ten dzień pod drogą publiczną gminną (ul. [...]). Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie nie mieści się bowiem w zakresie uprawnień organu odwoławczego wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. Dopiero zaś po uzyskaniu stosownej dokumentacji geodezyjnej, organ I instancji będzie mógł wydać prawidłowe rozstrzygnięcie w kwestii prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]. W tych warunkach stwierdzić należy, że organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. - gdyż zakres uzupełnienia materiału dowodowego sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które jest niezbędne do wydania prawidłowego i zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Dlatego też prawidłowo przyjął, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tych okolicznościach zarzuty skargi należy uznać za całkowicie pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Przy czym podkreślić należy, iż przedmiotem niniejszego postępowania była wyłącznie ocena prawidłowości decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego z [...] listopada 2021 r. Rozpatrując sprawę ponownie organ przeprowadzi postępowanie w celu uzupełnienia materiału dowodowego o stosowną dokumentację geodezyjną sporządzoną przez uprawnionego geodetę, przeanalizuje cały zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny pod kątem spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy, po czym podejmie stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając przy tym ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.