I OSK 1416/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 30 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3166/21 w sprawie ze sprzeciwu [...] S.A. w Warszawie od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 listopada 2021 r. nr DO-II.7610.523.2019.KC w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3166/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 listopada 2021 r. nr DO-II.7610.523.2019.KC w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną sprzeciwem do Sądu decyzją Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody Śląskiego z 16 kwietnia 2014 r., którą organ ten stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w Dąbrowie Górniczej, obręb Strzemieszyce Wielkie, oznaczonego na km 1 jako działka nr 64 o pow. 5,4196 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr KA1D/00053638/2, wraz z prawem własności urządzeń znajdujących się na opisanym gruncie, obejmujących fragment linii kolejowej nr 162 relacji Dąbrowa Górnicza Strzemieszyce - Dąbrowa Górnicza wraz z pozostałą infrastrukturą towarzyszącą. W motywach rozstrzygnięcia Minister wskazał, że ustalenie przez organ I instancji, że działka nr 64 w dniu 5 grudnia 1990 r. w części była zajęta pod pas drogi publicznej, a następnie wydanie przez ten organ decyzji uwłaszczającej PKP S.A. tą działką w trybie art. 34 stawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm., dalej: u.PKP) - musi zostać ocenione jako nieprawidłowe. Ustalenie, iż część wnioskowanej do uwłaszczenia działki była zajęta pod drogę publiczną, a zatem ustalenie, iż tylko część działki była w wyłącznym posiadaniu PKP S.A. w dacie 5 grudnia 1990 r. - powinno skutkować podjęciem czynności zmierzających do fizycznego wyodrębnienia działki podlegającej uwłaszczeniu. Przy tym należy mieć również na uwadze treść art. 96 ust. 1b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990; dalej: u.g.n.). W związku z tym Minister stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji uzupełni akta sprawy m.in. o dokumenty geodezyjne wykonane przez uprawnionego geodetę oraz jednoznacznie ustali w jakiej części przedmiotowa działka nr 64 w spornej dacie była zajęta pod drogę publiczną gminą ul. Jamki, a także wyjaśni w jakiej części działka ta była w wyłącznym posiadaniu PKP S.A. w spornej dacie. Wyjaśnienie tych kwestii pozwoli na ustalenie, czy w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki uwłaszczenia określone w art. 34 u.PKP i czy nie zaistniała negatywna przesłanka uwłaszczenia, tj. naruszenie praw osób trzecich. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji wywiodła spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Z poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń wynika, że organ I instancji przedwcześnie stwierdził nabycie z mocy prawa przez stronę skarżącą użytkowania wieczystego przedmiotowej działki nr 64 w oparciu powołane powyższej przepisy ustawy i rozporządzenia. Jak bowiem wynika z akt sprawy w dacie 5 grudnia 1990 r. sporna działka nr 64 o pow. 5,4196 ha była w posiadaniu zarówno PKP, jak również była we władaniu zarządcy dróg publicznych - ul. Jamki. W tych okolicznościach organ odwoławczy prawidłowo i zasadnie stwierdził, że sprawa wymaga dokładnego wyjaśnienia - w jakiej części przedmiotowa działka nr 64 na dzień 5 grudnia 1990 r. była w posiadaniu PKP, a w jakiej części na działce tej była urządzona droga publiczna ul. Jamki i podlegała ona władaniu zarządcy drogi gminnej. W tym celu konieczne jest przeprowadzenie postępowania w kierunku sporządzenia opracowania geodezyjnego przez uprawnionego geodetę, w oparciu o które zostanie w sposób niebudzący wątpliwości ustalone, w jakiej części działka nr 64 była w wyłącznym posiadaniu PKP na dzień 5 grudnia 1990 r., a w jakiej części zajęta była na ten dzień pod drogą publiczną gminną (ul. Jamki). Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie nie mieści się bowiem w zakresie uprawnień organu odwoławczego wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: 1) art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948; dalej jako u.PKP) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia. b. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie sprzeciwu, mimo że zachodziły podstawy do jego uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona, z daleko posuniętej ostrożności procesowej wskazuję nadto na naruszenie: 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie sprzeciwu, pomimo że zachodziły podstawy do jego uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 61 §1-2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 u.PKP, pomimo że Organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 183 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 376, dalej: "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Rozpoznawana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić na wstępie należy, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a. Sąd administracyjny w tym postępowaniu nie rozstrzyga bowiem o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe. Kontrola ta nie odbywa się z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą rzeczywiście należy w sprawie zastosować (ocena in meriti). Dlatego zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Jak również błędnie skonstruowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie sprzeciwu, gdyż Sąd w postępowaniu, w którym przedmiotem kontroli jest sprzeciw, a nie skarga orzeka w oparciu o art. 151a, a nie art. 151 czy art. 145 p.p.s.a. Jeżeli Sąd Wojewódzki stwierdzi brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia i brak właściwego udokumentowania istnienia wszystkich koniecznych ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 34 u.PKP to również musi stwierdzić, że w tym zakresie postępowanie dowodowe w sprawie zostało wadliwie przeprowadzone przez organ I instancji i musi zostać przeprowadzone ponownie. Czyli jak w niniejszej sprawie. Skoro z akt sprawy wynika, że w dacie 5 grudnia 1990 r. sporna działka nr 64 o pow. 5,4196 ha była w posiadaniu zarówno PKP, jak również we władaniu zarządcy dróg publicznych - ul. Jamki, to obyły to okoliczności w których sprawa wymagała dokładnego wyjaśnienia - w jakiej części przedmiotowa działka nr 64 na dzień 5 grudnia 1990 r. była w posiadaniu PKP, a w jakiej części na działce tej była urządzona droga publiczna ul. Jamki i podlegała ona władaniu zarządcy drogi gminnej. W tym celu konieczne było (i nadal jest) przeprowadzenie postępowania w kierunku sporządzenia opracowania geodezyjnego przez uprawnionego geodetę, w oparciu o które zostanie w sposób niebudzący wątpliwości ustalone, w jakiej części działka nr 64 była w wyłącznym posiadaniu PKP na dzień 5 grudnia 1990 r., a w jakiej części zajęta była na ten dzień pod drogą publiczną gminną (ul. Jamki). Przeprowadzenia takiego postępowania na etapie wydawania decyzji I instancji zabrakło, a jego zakres nie mieści się jednocześnie, co słusznie zauważył Minister oraz Sąd Wojewódzki, w zakresie uprawnień organu odwoławczego wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko Ministra, że organ I instancji błędnie, a więc i przedwcześnie uznał, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie Sąd Wojewódzki wskazał, iż zastosowanie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju art. 138 § 2 k.p.a. było wynikiem prawidłowego przyjęcia, że organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei doprowadziło Wojewodę do błędnej oceny spełnienia materialnoprawanych przesłanek uwłaszczenia, o których mowa w art. 37a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Odniesienia się do powyższych przepisów w kontekście naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w skardze kasacyjnej jednak zabrakło, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, stwierdzić należy, że brak było podstaw do podważenia prawidłowości wyroku Sądu Wojewódzkiego, co skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej, o czym Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a orzekł jak w sentencji.