III SA/Lu 476/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2021 r. Nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowych w celu przeprowadzenia konkursów na stanowisko dyrektora zespołu szkół i placówki prowadzonych przez Gminę Miejską B. P. postanawia odrzucić skargę. Sygn. III SA/Lu 476/21 UZASADNIENIE K. S. skargą z dnia [...] lipca 2021 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2021 roku w sprawie powołania komisji konkursowych w celu przeprowadzenia konkursów na stanowisko dyrektora zespołu szkół i placówek prowadzonych przez Gminę Miejską B. P. oraz Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2021 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w B. P.. Zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału rozdzielił wniesione przez skarżącą jednym pismem skargi. Przedmiotowa sprawa obejmuje skargę na Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2021 roku w sprawie powołania komisji konkursowych w celu przeprowadzenia konkursów na stanowisko dyrektora zespołu szkół i placówek prowadzonych przez Gminę Miejską B. P.. Zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 63 ust. 14 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku - prawo oświatowe poprzez powołanie do komisji konkursowej jako przedstawicielki Rady Rodziców A. D. - pracownika Urzędu Miasta B. P., a jednocześnie matki ucznia Zespołu Szkół w B. P.. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości lub stwierdzenie, że zostało wydane z naruszeniem prawa, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśniła, że istotą sporu jest odpowiedź na pytanie, czy Prezydent Miasta (dalej także jako "Prezydent" lub "organ prowadzący") mógł powołać na członka komisji konkursowej, jako przedstawiciela Rady Rodziców, podległego sobie pracownika Urzędu Miasta. Zdaniem skarżącej na skutek powołania do składu komisji A. D., Prezydent nieformalnie uzyskał dodatkowo jednego przedstawiciela w tejże komisji. Skarżąca podniosła, że A. D. pominęła w swoim oświadczeniu, składanym w ramach prac komisji, okoliczność podporządkowania służbowego Prezydentowi, co powoduje, że wątpliwości co do jej bezstronności są bezsporne, a w konsekwencji wybór tego członka i jego udział w pracach komisji stanowią nieprawidłowość, która miała wpływ na wynik konkursu. W ocenie skarżącej w stosunku do A. D. zastosowanie powinien znaleźć art. 24 § 1 k.p.a. przewidujący wyłączenie pracownika. Skarżąca podkreśliła także, że w postępowaniu konkursowym wystąpiły "inne nieprawidłowości", do których odwołuje się § 8 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 roku. Te nieprawidłowości związane są z uchybieniami, do których doszło przy wyborze do komisji konkursowej przedstawicieli Rady Rodziców. Wedle § 14 ust. 4 Regulaminu Rady Rodziców, posiedzenia rady są ważne, o ile obecnych jest co najmniej połowa członków Rady. Tymczasem, na posiedzeniu Rady Rodziców obecnych było tylko 7 rodziców z 49 uprawnionych. Tym samym, nie zachowano kworum. Skarżąca zwróciła uwagę, że postępowanie konkursowe to szerokie pojęcie, które obejmuje zarówno postępowanie zmierzające do powołania komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs oraz postępowanie prowadzone już przez tę komisję w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Dlatego też uchybienia, które miały miejsce przy wyłanianiu komisji konkursowej, o ile mogły mieć wpływ na wynik konkursu stanowią o konieczności unieważnienia konkursu. Zdaniem skarżącej fakt utworzenia składu komisji w sposób niezgodny z wewnętrznymi regulacjami obowiązującymi w odniesieniu do sposobu pracy Rady Rodziców wypełnia przesłankę unieważnienia konkursu. Dalej skarżąca przywołała postanowienia statutu Zespołu Szkół w B. P. i podkreśliła, że podczas posiedzenia Rady Rodziców w dniu [...] maja 2021 roku naruszone zostały wewnętrzne procedury funkcjonowania Rady Rodziców. Skarżąca wyjaśniła, że posiada interes prawny do złożenia skargi, gdyż złożyła ofertę w związku z ogłoszeniem konkursu na stanowisko dyrektora szkoły i w tym konkursie uczestniczyła. Zarządzenie w przedmiocie zatwierdzenia (wyniku) konkursu posiada walor rozstrzygnięcia ostatecznego w postępowaniu konkursowym i zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Bezsprzecznie wynik konkursu wpływa bezpośrednio i konkretnie na sferę potencjalnych uprawnień uczestnika postępowania konkursowego. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2021 r. rozwinęła argumentację zawartą w skardze, w tym powołała orzeczenia sądów administracyjnych wspierające jej stanowisko. Wskazała, że przepisy nie wymagają, aby stwierdzenie nieprawidłowości wpłynęło na wynik konkursu, a jedynie, że mogły taki wpływ mieć. Ponadto skarżąca podniosła, że w aktach sprawy nie ma uchwały Rady Rodziców o wyborze jej przedstawicieli do komisji konkursowej, nie ma regulaminu Rady Rodziców. Prezydent przed zatwierdzeniem konkursu zaskarżonym zarządzeniem nie zbadał w ogóle tej kwestii. Skarżąca podniosła także, że w protokole z posiedzenia komisji konkursowej nie zawarto szczegółowych treści rozmów z kandydatami na stanowisko dyrektora szkoły obejmujących udzielone przez nich odpowiedzi i wyjaśnienia. Skarżąca udzieliła Komisji wielu istotnych wyjaśnień dotyczących prognozowanej działalności szkoły w trakcie jej kolejnej kadencji jako dyrektora, które nie zostały odnotowane w protokole. Brak należytego utrwalenia przebiegu prac komisji uniemożliwia weryfikację prawidłowości i słuszności podjętej przez komisję decyzji. Zwróciła także uwagę, że zaskarżone zarządzenie w ogóle nie zawiera uzasadnienia, co również stanowi istotną nieprawidłowość postępowania konkursowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. ogłoszono m. in. konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w B. P.. Informację o ogłoszeniu konkursu zamieszczono na stronie internetowej Urzędu Miasta B. P., na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta B. P. oraz na tablicach ogłoszeń szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miejska B. P.. Następnie pismem z dnia [...] maja 2021 r. Prezydent poinformował Przewodniczącego Rady Rodziców Zespołu Szkół przy ul. [...] w B. P. o ogłoszonym konkursie na stanowisko dyrektora oraz zwrócił się o desygnowanie dwóch przedstawicieli Rady Rodziców do pracy w komisji konkursowej do dnia [...] maja 2021 r. P. to zostało doręczone w dniu [...] maja 2021 r. W odpowiedzi Przewodnicząca Rady Rodziców zawiadomiła, że do pracy w komisji konkursowej desygnowane zostały A. D. i R. Z.. Następnie Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie powołania komisji konkursowych w celu przeprowadzenia konkursów na stanowisko dyrektora zespołu szkół i placówki prowadzonych przez Gminę Miejską B. P., powołano m.in. komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół. Skład komisji określał załącznik nr 1 do zarządzenia. Kolejnym Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w B. P., Prezydent zatwierdził wynik postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w B. P.. Prezydent odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że nie ma wpływu ani na tryb pracy Rady Rodziców, ani na przebieg wyboru przedstawicieli Rady Rodziców do komisji konkursowej. Takiego uprawnienia nie dają obowiązujące przepisy prawa. W związku z tym działanie Rady Rodziców odbyło się na zasadzie pełnej autonomii, a Prezydent jedynie powołał desygnowanych w ten sposób przedstawicieli Rady Rodziców do pracy w komisji konkursowej. Wbrew twierdzeniu skarżącej A. D. nie była przedstawicielem organu prowadzącego, nie była przez ten organ desygnowana, a jej wyboru dokonała zgodnie z prawem Rada Rodziców, a tym samym była uprawniona do prac w komisji konkursowej z ramienia Rady Rodziców. Prezydent podniósł również, że głosowanie członków komisji konkursowej nad kandydatami na dyrektora odbyło się w sposób tajny, a żaden z członków komisji, nie wniósł jakichkolwiek zastrzeżeń do przebiegu konkursu, w tym co do głosowania. Prezydent podniósł, że ani ustawa Prawo oświatowe, ani rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, nie przewidują trybu wyłączenia członków komisji konkursowej. Prezydent podniósł, że w przedmiotowej sprawie skarżąca, mimo że skład komisji konkursowej, w tym dane przedstawicieli wyłonionych przez Radę Rodziców były jej znane jeszcze przed konkursem, a najpóźniej w dniu jego przeprowadzenia, nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń, ani nie wskazała na jakiekolwiek wątpliwości co do bezstronności A. D.. Prezydent wskazał także, że Rada Rodziców zebrała się na posiedzenie w dniu [...] maja 2021 r., i przeprowadziła wybory, w których zwykłą większością wyłonione zostały dwie przedstawicielki Rady Rodziców do komisji konkursowej. Przebieg posiedzenia utrwalono w protokole. Prezydent zwrócił uwagę, że obrady Rady Rodziców dotyczyły wyboru przedstawicieli, a nie wyrażenia stanowiska w kwestiach objętych kompetencjami Rady. W związku z tym nie było wymagane przyjęcie uchwały. Natomiast, sam przebieg wyborów utrwalono w protokole. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym miejscu należy przypomnieć, że skarga dotyczy Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2021 roku w sprawie powołania komisji konkursowych w celu przeprowadzenia konkursów na stanowisko dyrektora zespołu szkół i placówek prowadzonych przez Gminę Miejską B. P.. Zakresem kontroli działalności administracji publicznej objęto orzekanie w sprawach skarg na różnorodne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione w art. 3 § 2 oraz 2a p.p.s.a. W ujęciu przedmiotowym kontrolą objęto bardzo zróżnicowane formy działania administracji - od aktów stosowania prawa (decyzje, postanowienia, inne akty lub czynności z zakresu administracji – por. art. 3 § 2 pkt 1–4a, jak również sprzeciwy od decyzji kasatoryjnej – por. art. 3 § 2a), aż po akty stanowienia prawa (akty prawa miejscowego, inne akty jednostek samorządu terytorialnego oraz ich związków, w końcu również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego – por. art. 3 § 2 pkt 5–7 p.p.s.a.). Kontrolą objęto w końcu także bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy przy wydawaniu aktów stosowania prawa (por. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Należy rozstrzygnąć czy zaskarżone zarządzenie w sprawie powołania komisji konkursowych w celu przeprowadzenia konkursów na stanowisko dyrektora zespołu szkół mieści się w zakresie szeroko pojętych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji czy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. W ocenie Sądu przedmiotowe zarządzenie nie stanowi samodzielnego aktu czy czynności, ale jest elementem pewnego procesu rozciągniętego w czasie, którego celem jest wyłonienie dyrektora szkoły. Na proces ten składają się bowiem akty i czynności podejmowane zarówno przez organ prowadzący szkołę (np. ogłoszenie konkursu), jak również przez inne podmioty, np. członków komisji konkursowej (przykładowo uchwała o dopuszczeniu kandydata do postępowania konkursowego). Poszczególne zatem akty i czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły publicznej nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, ponieważ stanowią pewien ciąg zdarzeń, a etapem kończącym to postępowanie jest dopiero zarządzenie organu prowadzącego szkołę publiczną o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu, a następnie akt organu prowadzącego szkołę w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki. Oznacza to, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega jedynie zarządzenie organu prowadzącego szkołę publiczną o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. w sprawie I OPS 5/14 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2019 r. sygn. II OSK 2732/19, CBOSA). W związku z tym, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta nie stanowi aktu o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wniesiona skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.