I OSK 803/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 975/21 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 18 października 2021 r., nr Rep.2226/ŚR/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wyrokiem z 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 975/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi M.P. (dalej również: "wnioskująca", "odwołująca się", "skarżąca", "strona skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 18 października 2021 r., nr Rep.2226/ŚR/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 23 sierpnia 2021 r. skarżąca zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem - A.C. (dalej również: "osoba podlegająca opiece", "podopieczny"). Decyzją z 10 września 2021 r., nr MOPS.512.SP.001599.09.2021, Burmistrz Miasta I. (dalej również: "organ I instancji", "Burmistrz"), na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "uśr", "ustawa"), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżąca należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia oraz bez wątpliwości – sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem. Organ I instancji uznał jednak, że w sprawie zachodzą negatywne przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, uniemożliwiające uwzględnienie wniosku. Wskazał, że ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Burmistrz zauważył również, że niepełnosprawność podopiecznego powstała w 62 roku życia, a art. 17 ust. 1b uśr pozostaje wiążący dla organów administracyjnych, bowiem pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego jego niekonstytucyjność, nie został on uchylony lub zmieniony przez ustawodawcę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Wyjaśniła, że jej mama jest osobą schorowaną - ma raka oraz niedowład kończyny dolnej. Miała przyznaną rentę chorobową z ZUS, następnie nabyła prawo do emerytury. Legitymowała się również orzeczeniem o niepełnosprawności z ZUS, jednak na dzień dzisiejszy orzeczenia takiego nie posiada. Odwołująca się podniosła, że jej mama sama wymaga opieki, ponieważ nie może wykonywać niektórych czynności codziennego życia. W złożonym środku zaskarżenia obszernie opisano stan zdrowia matki oraz ojca odwołującej się oraz podano, że to córka musi sprawować opiekę jednocześnie nad nimi obojgiem. Decyzją z 18 października 2021 r., nr Rep.2226/ŚR/21, SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał stan faktyczny sprawy i powołał przepisy prawa mające w nim zastosowanie. Wyjaśnił, że Kolegium nie podziela stanowiska organu I instancji w kwestii zaistnienia przesłanki negatywnej, związanej z datą powstania niepełnosprawności po 18 lub po 25 roku życia osoby podlegającej opiece, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13. SKO wskazało jednak, że podziela stanowisko Burmistrza w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. Brak ziszczenia tej przesłanki, w ocenie organu odwoławczego, w pełni uzasadnia wydanie decyzji odmownej przez organ I instancji. Kolegium podniosło, że z akt sprawy bezspornie wynika, że matka odwołującej się (żona osoby podlegającej opiece) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazując na ustawę z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, dalej: "krio") wyjaśniono, że pomiędzy małżonkami istnieje obowiązek alimentacyjny, w ramach którego mieści się również obowiązek opieki nad chorym, niepełnosprawnym małżonkiem. Podkreślono, że małżonek jest w pierwszej kolejności zobowiązany do alimentacji względem współmałżonka. Przepisy uśr przewidują tylko jeden przypadek, w którym obowiązek alimentacyjny przechodzi na osobę zobowiązana w dalszej kolejności - niepełnosprawność współmałżonka w stopniu znacznym. Wobec tego, zdaniem SKO, brak jest możliwości przyznania świadczenia innej osobie, gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tej sytuacji, zły stan zdrowia matki odwołującej się, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Istotnym jest bowiem brak formalnego legitymowania się przez współmałżonka orzeczeniem o niepełnosprawności, którego nie mogą tego zastąpić inne dokumenty, np. karty leczenia szpitalnego. Kwestionując ww. decyzję skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, M.P. nie zgodziła się z opisanym wyżej rozstrzygnięciem. Wyjaśniła, że w przyznaniu świadczenia dyskryminuje ją tylko to, że jej matka nie posiada wymaganego orzeczenia, ponieważ obecnie pobiera emeryturę. Podniosła, ona sama również jest zobowiązana do alimentacji względem rodziców (jako córka). Wskazała, że nie ma nikogo innego, kto mógłby zaopiekować się rodzicami, wobec czego musiała zrezygnować z pracy na rzecz opieki nad nimi. Przywołanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zagadnieniem spornym w sprawie jest dopuszczalność, w świetle uśr, odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem, w sytuacji, gdy wymagający opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd meriti wyraził stanowisko, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym rodzicem, zależy od jednoznacznego ustalenia, czy faktyczną opiekę jest zdolny sprawować współmałżonek, nie zaś wyłącznie od ustalenia, że pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd I instancji wskazał, że organy w toku orzekania pominęły fakt, że małżonka ojca skarżącej jest osobą od wielu lat lecząca chorobę nowotworową, z niedowładem prawej kończyny dolnej, przed emeryturą posiadającą ustalone prawo do renty – istnieją więc uzasadnione wątpliwości, czy jest ona w stanie sprawować stałą opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Kwestia ta, zdaniem WSA, powinna być przedmiotem analizy w ponownie prowadzonym postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO, w oparciu o art. 173 i art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa"), zarzucając 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, polegającą na przyjęciu, że zastosowanie wyłącznie językowej wykładni tego przepisu narusza konstytucyjne zasady: równości (art. 32), praworządności (art. 7), a także ochrony małżeństwa i rodziny (art. 18), a co za tym idzie - uznanie przez Sąd konieczności dokonania przez organy jednoznacznej oceny czy zachodzi - rozumiany obiektywnie - brak zdolności małżonki do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"), polegające na uwzględnieniu skargi przy błędnym przyjęciu, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania - tj. art. 7, art. 77 § 1, art, 79a oraz art. 80 kpa, w stopniu istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i oddalenie skargi, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu środka odwoławczego Kolegium wskazało, że żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, nie wynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w sprawie przyjąć należy, że skarżącej, jako osobie, która sprawuje opiekę nad ojcem i wskutek tego nie podejmuje zatrudnienia, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdyż jej matka (żona osoby podlegającej opiece) nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Kolegium wskazało na konieczność dokonania wyłącznie literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, co czyni nieuzasadnionymi rozważania WSA w Olsztynie, dotyczące ustalenia, czy w przypadku matki skarżącej zachodzą okoliczności, które mogłyby obiektywnie wskazywać na brak możliwości sprawowania przez nią opieki nad mężem. Organ odwoławczy zauważył, że w realiach tej konkretnej sprawy zasadne jest przyjęcie stanowiska, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr daje - przy zastosowaniu wyłącznie wykładni literalnej - rezultat wystarczający do uznania o braku prawa córki do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego, autor skargi kasacyjnej podniósł, że konieczność stosowania wyłącznie literalnej wykładni wyżej wskazanego przepisu uśr spowodowała, że organy administracji nie badały, czy zaistniały obiektywnie rozumiane przeszkody w sprawowaniu przez matkę skarżącej opieki nad mężem. Nawiązując więc do powodu, dla którego WSA w Olsztynie uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji, SKO wskazało, że badanie zaistnienia obiektywnych przeszkód w sprawowaniu opieki przez żonę jest bezcelowe, a także niezasadne z punktu widzenia ekonomiki procesowej. Brak jest bowiem potrzeby badania tego aspektu sprawy w sytuacji bezspornego ustalenia, że żona osoby podlegającej opiece nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie skarżącej kasacyjnie, WSA w Olsztynie nakazując przeprowadzenie organowi odwoławczemu dodatkowego postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej zakresie - naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, a co za tym idzie – także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ppsa. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie zauważyć należy, że wobec złożenia przez skarżącego kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ppsa, oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy, oraz w braku wniosku strony przeciwnej o jej przeprowadzenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 i 3 ppsa). W myśl art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym niż wymienione w pozostałych punktach art. 17 ust. 1 uśr osobom, na których zgodnie z przepisami krio ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą zaistniałego w sprawie sporu jest zatem rozstrzygnięcie kwestii, czy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też możliwe jest jego zastosowanie w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki wprawdzie nie może wykazać się posiadaniem takiego orzeczenia, ale jego stan zdrowia bądź wiek wskazują, że nie może on realnie sprawować opieki nad współmałżonkiem, tak jakby był osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Sąd I instancji słusznie wskazał na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w opisywanym zakresie. Zróżnicowanie ocen dokonywanych przez składy orzekające stanowiło podstawę wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały ukierunkowanej na wyjaśnienie powyższej kwestii i ustalenie, czy opisywana norma powinna podlegać ścisłej wykładni językowej, czy też dopuszczalne jest zastosowanie wykładni celowościowej i odstąpienie od literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. Zagadnienie to zostało rozstrzygnięte uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, która w związku z brzmieniem art. 269 § 1 ppsa wiąże skład orzekający w ocenianej sprawie. W uchwale tej Skład orzekający stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr). Uzasadniając przyjęte stanowisko, Skład poszerzony zaakceptował tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, a więc należy ją przeprowadzać z wykorzystaniem różnych dyrektyw, ukierunkowanych na weryfikację konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i dokonania ostatecznego wyboru jednej z nich. Stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych, regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, by uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku powyższym, Skład poszerzony dokonał analizy omawianego uregulowania zawartego w uśr w kontekście przepisów krio, dochodząc do przekonania, że odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr do przepisów krio ma charakter ograniczony w tym znaczeniu, że nie daje w procesie wykładni podstaw do odwoływania się do przepisów krio w zakresie szerszym, niż to wynika z ww. odesłania. Kontekst systemowy jest więc w tym zakresie ograniczony, a w szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowi go art. 132 krio i wskazane w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstania obowiązku alimentacyjnego. Skład poszerzony NSA uznał, że w zakresie kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów krio, gdyż uśr zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach krio, co jednak nie świadczy o braku spójności systemowej. W odniesieniu do kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uśr ma więc charakter autonomiczny, co skutkuje brakiem podstaw do przyjęcia, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, czy art. 17 ust. 1a uśr powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 krio i wymienionych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. W uzasadnieniu uchwały wyrażono również pogląd, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr jest jasne i odwołuje się do prawnie uregulowanej kwestii instytucji orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co z kolei rzutuje na wykładnię tego przepisu. Zauważono, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały je do aktualnej sytuacji. W ocenie Składu wydającego uchwałę, na wynik wykładni opisywanej normy wpływ ma również fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym pozbawienie prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń. W konsekwencji powyższego, wykładnia literalna nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni. Mając na uwadze treść ww. uchwały uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej, oparty na naruszeniu przez Sąd I instancji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr okazał się zasadny. Fakt, że małżonka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny, a które - w związku ze sprawowaną faktycznie opieką - zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bądź nie podejmują takiej aktywności. Wobec wskazanego w uchwale z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, expressis verbis, literalnego sposobu dokonywania wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, fakt wieloletniego leczenia się na chorobę nowotworową oraz niedowładu prawej dolnej kończyny, na które cierpi małżonka podlegającego opiece ojca skarżącej, nie uzasadnia przyznania skarżącej (córce) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika, że jej matka (żona podopiecznego) jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W opisanej wyżej sytuacji również za zasadny uznać należało podniesiony w sprawie zarzut naruszenia prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, gdyż przy przyjęciu powyższej oceny naruszenia przepisów prawa materialnego, brak było podstaw do zobowiązywania przez WSA skarżącego kasacyjnie do ponownego przeprowadzenia postępowania, we wskazanym przez ten Sąd zakresie. W tym stanie rzeczy uznać należało, że decyzje organów obu instancji odmawiające przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, wobec stwierdzenia braku legitymowania się przez żonę ojca skarżącej orzeczeniem, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, były prawidłowe. W tak ustalonym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.