I OSK 985/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Po 652/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 12 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] (Skarżąca) na decyzję Wojewody [...] (Wojewoda) z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta [...] (Starosta) decyzją z [...] lutego 2020 r. wydaną na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, ust. 2, ust. 3a i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 – dalej: "u.g.n."), ustalił na rzecz Skarżącej odszkodowanie w łącznej kwocie 105.098,00 zł za utracone prawo własności nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb [...], dz. nr [...] o pow. 0,2921 ha. Podstawą dla ustalenia odszkodowania była opinia sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego [...] 9 sierpnia 2019 r. wyceniająca nieruchomość na kwotę 312.044,00 zł., w tym wartość gruntu - 105.098,00 zł (35,98 zł/m2), a wartość nakładów budowlanych na kwotę 206.946,00 zł. Zgodnie z dokumentacją, przedłożoną przez Gminę [...] nakłady w postaci jezdni asfaltowej i chodnika zostały wykonane przez [...] Sp. z o.o. i stanowią własność gminy [...]. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy decyzją organu pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego Skarżąca przedłożyła operat szacunkowy z 28 kwietnia 2020 r. autorstwa [...]. Rzeczoznawca majątkowy wycenił dwie działki nr [...] i [...] , na łączną kwotę 4.336.890,00 zł. Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2004 r. zatwierdzono podział działki nr [...]. W wyniku podziału powstały działki nr [...] i [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 10 sierpnia 2004 r. Na dzień wydania decyzji podziałowej z 20 lipca 2004 r. obszar odpowiadający działce [...] był objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w [...] (po południowej stronie drogi krajowej nr 2), zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] marca 2000 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 23 poz. [...]). Zgodnie z nimi działka nr [...] stanowiła rezerwę pod wiadukt wraz z projektowanymi włączeniami i wyłączeniami z ruchu, łączący drogę krajową nr 2 z drogą zbiorczą 1 K-Z. Na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z 11 lutego 2003 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie gminy [...] do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 35 poz. [...]), działka nr [...] uzyskała status drogi gminnej. Na dzień 20 lipca 2004 r. właścicielką działki nr [...] była Skarżąca. W ocenie organu odwoławczego sporządzona przez [...] opinia jest wiarygodna i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n. Biorąc pod uwagę fakt, że wycenione przez biegłą nakłady budowlane nie zostały wykonane przez stronę, a przez [...] Sp. z o.o. i na zlecenie Gminy [...], Wojewoda poddał analizie część operatu szacunkowego odnoszącą się do wartości samego gruntu. W opinii [...] w odniesieniu do gruntu zastosowano podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Biegła ustaliła przeznaczenie nieruchomości w oparciu o zapisy nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej - sektor [...] , zatwierdzonego uchwałą nr [...] z [...] września 1996 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 26 poz. [...]), w którym wskazano, że działka nr [...] położona była na terenie przeznaczonym pod teren komunikacji (symbol KL4). Organ zauważył, że decyzja podziałowa z 20 lipca 2004 r. została wydana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w [...] (po południowej stronie drogi krajowej nr 2), zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z 21 marca 2000 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 23 poz. [...]). Organ wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w Sadach, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z 21 marca 2000 r. został wyeliminowany z obrotu prawnego na mocy wyroku WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 844/13. NSA oddalił skargę kasacyjną Rady Gminy wyrokiem z 26 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 1737/14. Zdaniem organu odwoławczego powołanie się przez biegłą na poprzednio obowiązujący plan miejscowy nie może być uznane za błąd zwłaszcza, że w obydwu przypadkach wyceniana nieruchomość miała przeznaczenie drogowe. Reasumując organ odwoławczy dał wiarę ustaleniom zawartym w opinii biegłej [...], nie widząc podstaw aby kwestionować sferę faktyczną ustaleń operatu. Organ odwoławczy sprawdził obliczenia wykonane przez biegłego konstatując, że okazały się one w pełni prawidłowe. Oceniając operat szacunkowy Wojewoda stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając go prawidłowo zastosował m.in. art. 4 pkt 16, art. 130, art. 150, art. 151 oraz art. 152 u.g.n. Prawidłowo zastosowano również podejście kosztowe do wyceny wartości odtworzeniowej poniesionych nakładów. Rzeczoznawca majątkowy wskazała również, że w analizowanym przypadku zasada korzyści nie zachodzi, ponieważ grunt objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przeznacza przejmowaną działkę pod drogę publiczną. Cel przejęcia nie powoduje zatem zwiększenia wartości. Wojewoda poddał również analizie operat szacunkowy autorstwa [...] przedłożony w toku postępowania odwoławczego przez Skarżącą. Wyjaśnił, że opinia ta zawiera uchybienia, które uniemożliwiły przyznanie jej waloru przydatności dowodowej w sprawie. Rzeczoznawca majątkowy [...] dokonał łącznej wyceny dwóch działek [...] oraz [...]. Z kolei przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie odszkodowania wyłącznie za działkę nr [...]. Do porównań przyjął również nieruchomości o znacznie większym metrażu niż wyceniana działka nr [...]. Nie można ich zatem uznać za nieruchomości podobne. Według organu rzeczoznawca majątkowy w sposób lakoniczny opisał też wagi cech rynkowych. Wobec powyższego podane wartości są nieweryfikowalne. Operat szacunkowy nie definiuje również przyjętych stanów pośrednich pomiędzy stanami brzegowymi poszczególnych atrybutów wartościujących. Brak ten uniemożliwia natomiast weryfikację przyjętych poziomów współczynników korygujących (tj. przeprowadzonych obliczeń). W skardze na powyższą decyzję Skarżąca nie sformułowała zarzutów i wniosków. Pismem z 24 września 2020 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a). art. 7 k.p.a., art. 86 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, a w konsekwencji niewłaściwe określenie wysokości odszkodowania, b). art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii kolejnego biegłego w celu właściwego określenia wysokości odszkodowania, c). art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8, 9 i 11 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w szczególności uznanie, że sporządzona w sprawie opinia biegłej ustala w sposób należyty wysokość odszkodowania, d). art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy w związku z niewłaściwym ustaleniem wysokości odszkodowania winna ona zostać uchylona w całości, a Wojewoda winien orzec co do istoty sprawy na podstawie nowej opinii biegłego, e). art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, a w konsekwencji niewłaściwe określenie wysokości odszkodowania, II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: f). art. 130 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, ewentualnie poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegające na ustaleniu wysokości odszkodowania w niewłaściwej kwocie na skutek przyjęcia za organem pierwszej instancji, że nieruchomość oznaczona nr działki [...] została przeznaczona pod komunikację, podczas gdy działka nr [...], a co za tym idzie działki [...] i [...], przeznaczone były w dniu 20 lipca 2004 r. pod aktywizację gospodarczą, stosownie do treści załącznika do uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 4 września 1996 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej - sektor [...] - gmina [...] (Dz. U. Woj. Poz. 1996 r. Nr 26 poz. 295), co bezpośrednio przedłada się na przyjęcie wadliwych stawek za 1 m2 nieruchomości i ustalenie rażąco zaniżonego odszkodowania. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Wyjaśnił, że istota sporu sprowadza się do oceny zasadności stanowiska organów w przedmiocie ustalenia na rzecz Skarżącej odszkodowania w łącznej kwocie 105.098,00 zł za utracone prawo własności nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb [...], dz. nr [...] o pow. 0,2921 ha. Sąd podzielił ustalenia Wojewody co do pozostawania w obrocie prawnym decyzji Wójta Gminy [...] z 20 lipca 2004 r. zatwierdzającej podział nieruchomości. Sąd uznał również, że z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w Sadach (po południowej stronie drogi krajowej nr 2), zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z 21 marca 2000 r. biegła postąpiła prawidłowo powołując się na poprzednio obowiązujący plan, zwłaszcza że w obydwu przypadkach wyceniana nieruchomość miała przeznaczenie drogowe. Sąd podkreślił, że to na organie administracyjnym spoczywał obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego jako opinii w przedmiotowej sprawie pod względem formalnym. W ocenie Sądu w sposób prawidłowy organ ocenił sporządzony przez [...] operat szacunkowy. Opinia zawarta w operacie była wiarygodna i mogła stanowić podstawę ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n. Biorąc pod uwagę fakt, że wycenione przez biegłą nakłady budowlane nie zostały wykonane przez Skarżącą tylko przez przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. i na zlecenie Gminy [...], Wojewoda poddał analizie część operatu szacunkowego odnoszącą się do wartości samego gruntu. W opinii [...] w odniesieniu do gruntu zastosowano podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Według organu przyjęte przez biegłą parametry nieruchomości wycenianej również odpowiadają rzeczywistości. Wojewoda sprawdził także wyrywkowo, czy inne elementy operatu szacunkowego opierają się na prawidłowych ustaleniach faktycznych. Wynik tych sprawdzeń okazał się pozytywny - w wykazie transakcji podobnych objętych analizą uwzględniono nieruchomości z powiatu poznańskiego, położone w gminie [...]. Wojewoda nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych nieprawidłowości. Nadto wskazane nieruchomości rzeczywiście istnieją, zaś wskazana w tabeli powierzchnia i położenie tych działek odpowiadają rzeczywistości. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skoro tak wiele elementów operatu szacunkowego okazało się prawdziwe, to nie zachodzą podstawy aby badać absolutnie każdy jego element. Zdaniem Sądu organ odwoławczy skrupulatnie sprawdził obliczenia wykonane przez biegłego konstatując, że okazały się one w pełni prawidłowe. Ponadto rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy prawidłowo zastosował m.in. art. 130, art. 150, art. 151 oraz art. 152 u.g.n. Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego, że biegła sporządzając operat szacunkowy nie uchybiła normie prawnej zawartej w art. 4 pkt. 16 u.g.n. przyjmując do zastosowanej metody porównań wyłącznie nieruchomości podobne. Zastosowanym przez biegłą kryterium podobieństwa były m.in. takie cechy jak: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie oraz rodzaj gruntów otaczających, a także intensywność wykorzystania drogi, które dodatkowo zostały sprecyzowane i szczegółowo opisane. Rzeczoznawca majątkowy [...] wskazała, że w analizowanym przypadku zasada korzyści nie zachodzi, ponieważ grunt objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przeznacza przejmowaną działkę pod drogę publiczną. Cel przejęcia nie spowodował zatem zwiększenia wartości. Sąd zaznaczył, że Wojewoda poddał również analizie operat szacunkowy autorstwa [...]. Jak ocenił organ opinia ta zawiera jednak pewne uchybienia, które uniemożliwiły przyznanie mu waloru przydatności dowodowej w niniejszej sprawie. W szczególności rzeczoznawca majątkowy dokonał łącznej wyceny dwóch działek - [...] oraz [...]. Przedmiotem postępowania było ustalenie odszkodowania wyłącznie za działkę nr [...]. Do porównań przyjął również nieruchomości o znacznie większym metrażu niż wyceniana działka nr [...]. Nie można ich zatem uznać za nieruchomości podobne. Sąd zaznaczył, że w toku postępowania administracyjnego Skarżąca przedłożyła operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego [...], który został poddany ocenie przez organ. Skarżąca nie wnioskowała jednak o przeprowadzenie przez organy jakichkolwiek innych dowodów. Zgodnie natomiast z treścią art. 7 k.p.a. inicjatywa w postępowaniu dowodowym należy nie tylko do organu administracji, ale też do stron, które powinny zgłaszać wnioski dowodowe, zwłaszcza, gdy wywodzą z tego korzystne dla siebie skutki prawne. Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z poszanowaniem zasad procedury administracyjnej wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy zgromadziły w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy, który należycie oceniły, dokonując prawidłowych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego, dokonując ich prawidłowej wykładni. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i zarzucając mu : naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych art. 3 § 1 i § 2 pkt 2), art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 86 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy i niewłaściwe określenie wysokości odszkodowania należnego Skarżącej, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy obu zaskarżonych decyzji, art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2), art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z operatu kolejnego rzeczoznawcy majątkowego w celu właściwego określenia wysokości odszkodowania należnego Skarżącej, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy obu zaskarżonych decyzji, art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2), art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8, 9 i 11 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w szczególności uznanie, że sporządzony w sprawie operat rzeczoznawcy majątkowego ustala w sposób należyty wysokość odszkodowania należnego Skarżącej, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy obu zaskarżonych decyzji, art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2), art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy w związku z niewłaściwym ustaleniem wysokości odszkodowania należnego Skarżącej winna zostać uchylona w całości a Starosta winien orzec co do istoty sprawy na podstawie nowego operatu rzeczoznawcy majątkowego, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy obu zaskarżonych decyzji, art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2), art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 86 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy a w konsekwencji niewłaściwe określenie wysokości odszkodowania należnego Skarżącej, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy obu zaskarżonych decyzji, II naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 130 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, ewentualnie poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegające na ustaleniu odszkodowania należnego Skarżącej w niewłaściwej wysokości na skutek przyjęcia przez organ I instancji, że nieruchomość oznaczona nr [...] została przeznaczona w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 21 marca 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w [...] (Dz. U. Woj. [...]. 2000 r. Nr 23, poz. [...]) oraz w treści informacji wydanej 25 lipca 2019 r. przez Urząd Gminy [...] ([...]), pod teren komunikacji podczas, gdy działka nr [...] była przeznaczona na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 1996 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej — sektor [...] — gmina [...] (Dz. U. Woj. [...]. 1996 r. Nr 26 poz. [...]), na cele aktywizacji gospodarczej, art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, ewentualnie poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegające na przyjęciu, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...] spełniał wymogi określone w treści tego przepisu podczas gdy operat nie został sporządzony z należytą starannością ze względu na niewłaściwe określenie przeznaczenia działki nr [...] w treści decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2004 r., art. 129 ust. 5 pkt 3 lub art. 129 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 98 ust. 3, art. 130 ust. 1 i 2 i art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie") w zw. z art. 191 k. c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, ewentualnie ich niewłaściwą wykładnię i brak należytego ustalenia na rzecz Skarżącej należnego jej odszkodowania uwzględniającego wartość nakładów na drogę w postaci wykonania na niej asfaltowej drogi, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do jego ustalenia w odniesieniu do nakładów poniesionych na nieruchomość w postaci wykonania na niej asfaltowej drogi art. 129 ust. 5 pkt 3 lub art. 129 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 98 ust. 3, art. 130 ust. 1 i 2 i art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia, art. 191 k.c. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP polegające na ustaleniu odszkodowania należnego Skarżącej w niewłaściwej wysokości na skutek przyjęcia przez organ I instancji, że nieruchomość oznaczona nr [...] została przeznaczona w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w [...] (Dz. U. Woj. [...]. 2000 r. Nr 23, poz. [...]) oraz w treści informacji wydanej 25 lipca 2019 r. przez Urząd Gminy [...] ([...]), pod teren komunikacji podczas gdy działka nr [...] była przeznaczona na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 4 września 1996 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej — sektor [...] — gmina [...] (Dz. U. Woj. [...]. 1996 r. Nr 26 poz. [...]), na cele aktywizacji gospodarczej oraz brak uwzględnienia wartości nakładów na drogę w postaci wykonania na niej asfaltowej drogi, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organów administracji I i II instancji podczas gdy przyznanie odszkodowania w takiej wysokości doprowadziło do pozbawienia Skarżącej słusznego odszkodowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Wojewody na jej rzecz kosztów postępowania w tym wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości przepisanej. W piśmie procesowym z 2 maja 2021 r. Skarżąca wniosła o zwrócenie się przez skład orzekający do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem: "Czy art. 93 ust. 1 i 96 ust. 1 u.g.n. rozumiany w ten sposób, że decyzja administracyjna wydzielająca grunty pod budowę ulic za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, ustala obowiązujące przed dniem jej wydania przeznaczenie nieruchomości, z której wydzielono grunty pod budowę ulic na cele wypłaty odszkodowania jest zgodny z art. 7 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.". Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Adminstracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Podniesione przez Skarżącą zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego zmierzają do wykazania, że Sąd pierwszej instancji naruszył prawo przyjmując za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonych decyzji ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji. W szczególności Skarżąca kwestionuje prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego uznając, że Sąd pierwszej instancji naruszył przywołane przez nią przepisy postępowania uznając, że operat ten odpowiada prawu a w konsekwencji mógł być podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Zarzuty Skarżącej koncentrują się wokół niewłaściwego ustalenia przez biegłą, organy a następnie Sąd pierwszej instancji przeznaczenia działki nr [...]. Biegła dokonując ustalenia przeznaczenia działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględniła dane zawarte w zaświadczeniu z 25 lipca 2019 r. wystawionym przez Urząd Gminy [...]. W treści zaświadczenia wskazano, że według stanu na dzień 20 lipca 2004 r. zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr [...] z 4 września 1996 r. działka o nr [...] położona w Sadach znajdowała się na terenie przeznaczonym pod teren komunikacji (symbol KL4). Zatem podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty, z których wynika, że w ocenie Skarżącej biegła ustaliła przeznaczenie wycenianej nieruchomości na podstawie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z [...] marca 2000 r. są oczywiście niezasadne. Biegła dokonała ustalenia przeznaczenia nieruchomości na podstawie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z 4 września 1996 r., a zatem na podstawie planu, który również w ocenie Skarżącej winien być podstawą poczynienia tych ustaleń. Sąd kasacyjny podziela w pełni stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym z uwagi na stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] z [...] marca 2000 r. nr [...] wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 3 kwietnia 2014 r. IV SA/Po 844/13, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 26 maja 2015 r. II OSK 1737/14, biegła postąpiła prawidłowo powołując się w swojej opinii na poprzednio obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca podnosiła, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1996 r. sporna działka znajdowała się na terenach aktywizacji gospodarczej i takie jej przeznaczenie winno być podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania. Skarżąca podnosiła w skardze kasacyjnej, że biegła ustaliła przeznaczenie działki wyłącznie na podstawie informacji wydanej przez Gminę 25 lipca 2019 r. ignorując zapisy planu zagospodarowania. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że pismo Gminy z 25 lipca 2019 r. to zaświadczenie wskazujące jakie było przeznaczenie spornej działki w dacie wydania decyzji podziałowej zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z 1996 r. Zatem dokument ten uznać należy za dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 §1 k.p.a., co oznacza, że stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zaświadczenie to wskazuje właśnie, jakie było przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania. Oznacza to, że argumenty Skarżącej dotyczące wadliwego ustalenia przeznaczenia nieruchomości na podstawie zaświadczenia a nie na podstawie planu zagospodarowania są oczywiście niezasadne. Skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego nie przeprowadziła skutecznego przeciwdowodu, który pozwoliłby zakwestionować stwierdzenia zawarte w zaświadczeniu Gminy z 25 lipca 2019 r. Za przeciwdowód nie mógł zostać uznany przedstawiony przez Skarżącą na etapie postępowania odwoławczego operat szacunkowy sporządzony przez [...]. W operacie tym wskazano, że działki nr [...] i [...] przeznaczone były w dniu 20 lipca 2004 r. pod aktywizację gospodarczą. Jak jednak wynika z treści operatu, ustalenia te poczynione zostały na podstawie opinii prawnej przygotowanej przez pełnomocnika Skarżącej. Opinia prawna sporządzona przez pełnomocnika zainteresowanej strony nie może być uznana za dokument pozwalający na zakwestionowanie ustaleń zawartych w dokumencie urzędowym. Stanowi jedynie przedstawienie argumentów strony i ich uzasadnienie. Sąd kasacyjny wskazuje dodatkowo, że w owej opinii (podobnie jak w skardze kasacyjnej) jej autor powoływał się na dokumenty, które nie znajdowały się w aktach administracyjnych sprawy. W aktach administracyjnych sprawy nie ma ani zaświadczenia z 21 stycznia 1999 r. ani też zaświadczenia z 5 sierpnia 1998 r. wydanych (jak twierdzi Skarżąca) przez zastępcę kierownika Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Gminy [...][...]. Operat sporządzony przez [...] został oceniony zarówno przez organ drugiej instancji jak i Sąd administracyjny jako wadliwy głównie z uwagi na objęcie przez niego wyceną łącznie dwóch działek - nr [...] i [...]. Sąd kasacyjny wskazuje dodatkowo, że [...] przyjął do porównań nie tylko działki większe niż działka podlegająca wycenie, ale również o zupełnie innym przeznaczeniu niż działka nr [...]. Jak wynika z załączników do operatu [...] przyjmował on do porównań działki położone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na terenach przeznaczonych pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny, oraz na terenach zabudowy usługowej. Tymczasem, wyceniana działka położona była na terenie przeznaczonym pod komunikację. Przyjęcie wadliwego przeznaczenia wycenianej działki, a w konsekwencji przyjęcie do porównań nieruchomości, które nie miały charakteru drogowego oznacza, że operat [...] był oczywiście wadliwy. Zatem wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do zakwestionowania przyjętego w operacie [...] przeznaczenia działki nr [...] na dzień wydania decyzji podziałowej są niezasadne. Biegła prawidłowo przyjęła, że nieruchomość przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1996 r. na cele komunikacyjne. W konsekwencji prawidłowo przyjęła dla ustalenia wartości nieruchomości transakcje nieruchomościami o charakterze drogowym. Co za tym idzie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania akceptując ustalenia faktyczne poczynione w sprawie przez organy na podstawie operatu [...]. Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że zgodnie z art. 157 ust. 3 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu. Ewentualne zakwestionowanie prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu mogłoby nastąpić w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., to jest poprzez zwrócenie się przez stronę kwestionującą wartość operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Skarżąca nie wystąpiła do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu sporządzonego przez [...]. Organy dokonały oceny operatu [...] i uznały go za prawidłowy dokonując jednocześnie oceny operatu przedstawionego przez Skarżącą. Skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów (poza opinią sporządzoną przez swojego pełnomocnika, co uznać należy jedynie za przedstawienie stanowiska w sprawie) pozwalających na zakwestionowanie ustaleń co do przeznaczenia działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a następnie co do jej wyceny. W tej sytuacji nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że naruszył przepisy postępowania akceptując ustalenia faktyczne poczynione przez organy i nie uchylił decyzji nakazując prowadzenie dalszego postępowania dowodowego. Skarżąca na etapie postępowania kasacyjnego podniosła zarzut nieuwzględnienia w opinii biegłej nakładów poczynionych na nieruchomość. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że biegła wskazała w swojej opinii, że na nieruchomości znajdowały się nakłady budowlane o wartości 206.946 złotych. Jak jednak ustalił w toku postępowania organ pierwszej instancji nakłady nie zostały dokonane przez Skarżącą ale przez firmę [...] Sp. z o.o. Z pisma Gminy z 7 sierpnia 2019 r. wynika, że pozwolenie budowlane wydane zostało firmie [...] Sp. z o.o. Obejmowało ono przebudowę drogi dojazdowej wzdłuż drogi krajowej nr 2 na odcinku od firmy [...] do firmy [...] i dotyczyło m.in. działki nr [...]. W tej sytuacji brak było podstaw do uznania, że odszkodowanie należy powiększyć o wartość nakładów polegających na budowie drogi dojazdowej, które sfinansowane zostały przez podmiot trzeci. Podsumowując wskazać należy, że wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że organy zebrały a następnie wszechstronnie oceniły materiał dowodowy i na jego podstawie dokonały prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania należnego Skarżącej. W sprawie brak było również podstaw do przeprowadzania dowodu z operatu sporządzonego przez kolejnego biegłego. Decyzje organów obu instancji zostały uzasadnione prawidłowo. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że organ drugiej instancji odniósł się do kwestii dotyczących obowiązywania decyzji podziałowej, planu zagospodarowania przestrzennego, przeanalizował opinię sporządzoną przez biegłą na jego zlecenie oraz ustosunkował się do opinii przedstawionej przez Skarżącą. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko organów i oddalając skargę nie naruszył przywołanych w punktach 1.1-5 petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania. Sąd kasacyjny wyjaśnia również, że podnoszone przez Skarżącą zarzuty wymienione w punktach 2.1, 2 i 4 petitum skargi kasacyjnej, aczkolwiek określone jako zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego zmierzają również do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę oceny zgodności z prawem decyzji Wojewody i jako takie również muszą być uznane za niezasadne. W zarzucie z punktu 2.1 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 130 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego może być jednak stawiany jedynie w sytuacji w której stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Skarżąca tymczasem nie zdołała skutecznie podważyć ustaleń faktycznych, które legły u podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji co do przeznaczenia spornej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zarzut naruszenia art. 175 ust. 1 u.g.n. polegający na przyjęciu, że operat [...] spełnia wymogi określone w tym przepisie również zmierza do zakwestionowania ustaleń faktycznych – w jego uzasadnieniu Skarżąca podnosi bowiem, że biegła wadliwe określiła przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Do zakwestionowania ustaleń faktycznych zmierza również zarzut objęty punktem 2.4 petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca dąży w nim bowiem do wykazania, że przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania było inne niż przyjęte przez biegłą i organy. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest możliwe zwalczanie ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji poprzez podnoszenie zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zatem przywołane wyżej zarzuty naruszenia prawa materialnego jako wadliwie sformułowane i zmierzające do zakwestionowania ustaleń faktycznych uznać należało za oczywiście niezasadne. Zarzut z punktu 2.3 petitum skargi kasacyjnej to jest zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 lub art. 129 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 98 ust. 3, art. 130 ust. 1 i 2 i art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia również uznać należało za niezasadny. Skarżąca nie kwestionowała w toku postępowania administracyjnego ustalenia, zgodnie z którym nakłady w postaci wybudowania jej działce drogi zostały dokonane i sfinansowane przez podmiot trzeci. W takim stanie faktycznym brak było podstaw do przyjęcia, że odszkodowanie ze nieruchomość winno obejmować również wysokość tych nakładów. Odszkodowanie obejmujące takie nakłady nie mogłoby bowiem być uznane za słuszne odszkodowanie. Końcowo wskazać należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym sformułowanym przez Skarżącą w piśmie z 2 maja 2021 r. Sąd nie podziela podniesionych przez Skarżącą w tym piśmie wątpliwości co do zgodności z Konstytucją art. 93 ust. 1 i 96 ust. 1 u.g.n. Wskazać należy w tym miejscu na niekonsekwencję stanowiska Skarżącej. Z pisma z 2 maja 2021 r. zdaje się wynikać, że w jej ocenie dokonując wyceny nieruchomości nie powinno się brać pod uwagę jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przed datą wydania decyzji podziałowej. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca wskazuje, że przeznaczenia nieruchomości – kluczowego dla ustalenia wartości odszkodowania nie może determinować decyzja wywłaszczająca nieruchomość. NSA wyjaśnia, że w niniejszej sprawie przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości nie zostało ustalone na podstawie decyzji podziałowej ale na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 1996 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). ----------------------- s s 6 10