II SA/Po 405/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi M. M. o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. o sygn. akt II SAB/Po [...] oddala skargę Pismem wniesionym w dniu [...] kwietnia 2019 r. M. M. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego G. W., wniósł skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB w [...]) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] (dalej: WSA w [...]) z dnia [...] maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Po [...], uwzględniającego jego skargę na bezczynność tego organu. Powołując art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o wymierzenie PINB w [...] grzywny w wysokości, o której mowa jest w art. 154 § 6 ww. ustawy, przyznanie od PINB w [...] na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy, zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż wyrokiem sygn. akt II SAB/Po [...] z dnia [...] maja 2018 r. WSA w [...] między innymi zobowiązał PINB w [...] do załatwienia sprawy znak: [...] w terminie 2 (dwóch) miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Tymczasem, pomimo znaczącego upływu terminu wyznaczonego przez Sąd, PINB w [...] nie załatwił sprawy znak: [...] i do tej pory nie została skarżącemu doręczona żadna decyzja. Co prawda PINB w [...] na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył obowiązek dostarczenia ekspertyzy (postanowienie z dnia [...].10.2018 r.), ale otrzymania jej nie wyegzekwował, ani też nie zlecił jej wykonania na koszt zobowiązanego. Ponadto organ przed skarżącym próbował ukryć fakt niewykonania obowiązku, co potwierdzają załączone do skargi dokumenty. Skarżący podniósł, że postanowienie o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma jedynie charakter kontrolny i dowodowy i nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego oraz nie jest orzeczeniem merytorycznym. Sprawa trwa już ponad 6 lat (od [...].04.2013 r.). Stan zagrożenia cały czas się utrzymuje, co grozi katastrofą budowlaną. Skarżący wyjaśnił, że skarga została poprzedzona dwoma pisemnymi wezwaniami do wykonania wyroku: z dnia [...].08.2018 r. oraz ponownie z dnia [...].09.2018 r. Do skargi załączono: żądanie wydania kopii ekspertyzy z dnia [...].02.2019 r., pismo znak: [...] z dnia [...].02.2019 r., wniosek do WSA w [...] z dnia [...].02.2019 r., pismo sygn. akt VII SA/Wa [...] z dnia [...].03.2019 r., zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa z dnia [...].03.2019 r. i postanowienie sygn. akt [...] z dnia [...] marca 2019 r., zażalenie z dnia [...].04.2019 r. PINB w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Uzasadniając stanowisko organ wyjaśnił, iż wyrokiem WSA w [...] z dnia [...] maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Po [...] zobowiązany został do załatwienia sprawy nr [...] w terminie 2 (dwóch) miesięcy od daty zwrotu akt. Przedmiotowe akta zwrócone zostały w dniu [...] sierpnia 2018 r. Mając powyższe na uwadze, postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. (PINB[...]) organ nałożył na [...]" w [...] obowiązek dostarczenia w terminie do dnia [...] grudnia 2018 r. ekspertyzy wykonanej przez osoby posiadające uprawnienia we wskazanym enumeratywnie w tym postanowieniu zakresie. Na przedmiotowe postanowienie zażalenie wniósł skarżący. W jego wyniku [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]) postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie terminu wykonania obowiązku i wskazał, iż przedmowa ekspertyza techniczna winna zostać dostarczona w terminie do dnia [...] stycznia 2019 r., utrzymując zarazem w pozostałym zakresie postanowienie w mocy. PINB w [...] wyjaśnił, że konieczność zobowiązania [...]" do przedłożenia ekspertyzy wynikała zarówno z zawiłego charakteru omawianej sprawy, wymagającej do jej rozstrzygnięcia wiadomości specjalnych, jak i wskazań [...] wynikających z decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., uchylającej decyzję PINB w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji [...] akcentował, iż ekspertyza poprzednio opracowana w ramach tego postępowania winna zawierać także propozycje rozwiązania ujawnionych w niej problemów i usunięcia wad. Podkreślono, iż PINB w [...] winien rozważyć uzupełnienie wskazanego dokumentu, co też PINB w [...] uczynił następczo, wydając postanowienie z dnia [...] października 2018 r. Wcześniej wydane przez PINB postanowienie z dnia [...] lipca 2017r., zobowiązujące [...] do przedłożenia ekspertyzy, zostało bowiem uchylone postanowieniem [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Tym samym, bez uzyskania dodatkowej, uzupełnionej ekspertyzy, niemożliwe było merytoryczne zakończenie przedmiotowego postępowania. Stąd wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, determinowane jest od uzyskania wiadomości specjalnych. Z kolei, z uwagi zarówno na brak wystarczających środków, jak i jednoczesne zobowiązanie zobowiązanej Wspólnoty do wykonania wymaganej ekspertyzy w terminie późniejszym, organ wstrzymał się z wszczęciem długotrwałej procedury mającej na celu zlecenie wykonania ekspertyzy w trybie wykonania zastępczego, na koszt zobowiązanego. Zlecenie bowiem na koszt osoby zobowiązanej oznacza, iż koszt wykonania ekspertyzy pokrywa organ ze środków własnych, a następnie dochodzi ich od [...]". PINB w [...] nie dysponuje jakimikolwiek środkami, które mogłyby być przeznaczone na pokrycie kosztów ekspertyzy, a pozyskanie stosownych środków z budżetu Wojewody [...] za pośrednictwem [...] w [...], wymaga uzyskania wcześniejszej zgody, zarówno w aspekcie merytorycznym jak i finansowym. Konieczne jest również przeprowadzenie zapytania ofertowego mającego na celu wyłonienie potencjalnego wykonawcę ekspertyzy za określoną cenę. Organ musi wydać środki z własnego budżetu, a dopiero potem wnioskować o zwrot wydanych środków z budżetu Wojewody. Biorąc pod uwagę czas na przeprowadzenie wszelkich procedur poprzedzających zlecenie ekspertyzy w trybie wykonania zastępczego, mając zapewnienia do [...] o zamiarze przedłożenia żądanej ekspertyzy, kierując się zasada szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w k.p.a. organ wyjaśnił, że w pełni świadome nie wszczął działań w kierunku wykonania zastępczego. PINB wyjaśnił, że [...]" już w lutym 2019 r. wielokrotnie zapewniała o wykonaniu nałożonego obowiązku drogą telefoniczną, czemu dała też wyraz w formie pisemnej - pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Co więcej, tym bardziej niezrozumiałe jest zachowanie skarżącego, skoro będąc częścią podmiotu zobowiązanego, z jednej strony uchyla się od wykonania nałożonego także na niego obowiązku, a z drugiej strony, zapewne w celu uzyskania korzyści majątkowej, zarzuca organowi bezczynność. Zdaniem PINB zupełnie nieuprawnione jest stwierdzenie skarżącego, jakoby istniał stan zagrożenia na budynku. Z kolei ponaglenia, o których wspomina skarżący, były wystosowane przed wydaniem postanowienia PINB z dnia [...] października 2018 r., m.in. w tym w czasie, gdy organ I instancji nie dysponował aktami sprawy przesłanymi wcześniej do WSA w [...] Kończąc organ wyjaśnił, że w sprawach dotyczących budynku w [...] przy ul. [...] toczą się z wniosków skarżącego również inne postępowania przed organami nadzoru budowlanego wszystkich instancji i przed sądami administracyjnymi, co czyni sprawę jeszcze bardziej skomplikowaną. W związku z tym do akt administracyjnych przekazanych sądowi dołączono: 1) odpowiedź [...] z dnia [...]-10-2018 r. na skargę M. M. na decyzję [...] z dnia [...].09.2018r., nr [...], wraz z tą decyzją, w kwestiach dotyczących prób skarżącego wzruszenia decyzji PINB w [...] z dnia [...] lipca 2011 roku o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku; 2) decyzję [...] w [...] z dnia [...].05.2019 r., nr [...], w sprawie dotyczącej sposobu użytkowania pomieszczeń w piwnicy przedmiotowego budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Istotą skargi wszczynającej postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za bezczynność po wyroku sądu jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Zastosowanie grzywny może mieć zatem miejsce, gdy po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność, organ administracji pozostaje w bezczynności z przyczyn zależnych od tego organu. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć zaniechanie podjęcia lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, LEX nr 57180). W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ogranicza wniesienia skargi na niewykonanie wyroku żadnym terminem. Należy zatem przyjąć, że może to nastąpić w każdym czasie, jednakże nie później niż do dnia wykonania wyroku. Z kolei ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonywana jest według stanu postępowania administracyjnego istniejącego w dacie jej wniesienia. Co istotne, wymierzenie grzywny jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy organ administracji publicznej, dysponując pełnymi aktami sprawy umożliwiającymi mu rozstrzygnięcie sprawy, sprawy nie załatwia. W postępowaniu wywołanym skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy zatem przede wszystkim ustalić, jak przebiegało postępowanie organu oraz dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też ta bezczynność jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Ustalenia powyższe winny przy tym uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wniesienia skargi o wymierzenie grzywny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 08 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 688/11, LEX 1134740). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący, wzywając w dniu [...] września 2018 r. PINB w [...] do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Po [...] otworzył drogę do wniesienia skargi, o jakiej mowa w art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym miejscu wyjaśnić należy, że pierwsze wezwanie w tym przedmiocie wpłynęło do PINB w [...] w dniu [...] sierpnia 2018 r., podczas gdy akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do tego organu dopiero w dniu [...] sierpnia 2018 r. Rozstrzygając przedmiotową sprawę należy zatem mieć na względzie, że PINB dysponował aktami administracyjnymi sprawy oraz odpisem prawomocnego wyroku dopiero od dnia [...] sierpnia 2018 r. Tym samym dopiero od tej daty rozpoczął swój bieg termin dwóch miesięcy, w jakim zgodnie z wyrokiem Sądu organ powinien załatwić sprawę. Pamiętać bowiem należy, że wyroku z dnia [...] maja 2018 r. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy [...] w terminie 2 (dwóch) miesięcy, od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Zatem droga do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez PINB otwarła się dopiero w dniu [...] sierpnia 2018 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia [...] września 2018 r., znak [...], PINB w [...] zawiadomił strony postępowania (w tym pełnomocnika skarżącego) o zmianie zakresu postępowania wszczętego z urzędu w dniu [...] października 2015r. i prowadzonego w sprawie złego stanu technicznego systemu kominowego, instalacji wentylacji oraz instalacji odprowadzania spalin z pieców gazowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w [...]. PINB zmienił zakres postępowania na postępowanie w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego niezgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określonymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002r. Jednocześnie PINB poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W dalszej kolejności, postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. (nr [...]) PINB w K. nałożył na [...]" obowiązek dostarczenia ekspertyzy budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] [...], w zakresie zgodności budynku z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dla którego zostało wydane pozwolenie na użytkowanie nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Organ określił zakres ekspertyzy, wskazując, że w szczególności ekspertyza powinna obejmować stan techniczny systemu wentylacji i instalacji kominowej oraz analizę rozwiązań, materiałów i wyposażenia budowlanego zastosowanego do budowy budynku w celu zapewnienia użytkownikom ochrony przed hałasem na odpowiednim poziomie. Wskazano, że ekspertyza powinna obejmować wszystkie pomieszczenia budynku oraz niezbędne do wykonania roboty budowlane w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. PINB wskazał, że opinia biegłego sądowego mgr inż. J. Z. z 2015 r., jak i jej uzupełnienie złożone pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., nie zawierały propozycji rozwiązań problemów związanych z wybudowaniem mniejszej liczby przewodów kominowych w stosunku do założeń projektowych. Bez wykonania ekspertyzy określającej poziom hałasu przy przegrodzie (oknie) od strony zewnętrznej, nie można jednoznacznie stwierdzić czy tłumienie akustyczne nawiewników na poziomie 32db jest wystarczające. Taka sama sytuacja dotyczy izolacyjności okien zamontowanych w obiekcie. Informacja o właściwościach akustycznych okien z PVC na poziomie 32dB również nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy stolarka okienna i drzwiowa spełnia swoje zadanie i chroni użytkowników przez nadmiernym hałasem. PINB wskazał, że w aktach sprawy znajduje się informacja otrzymana od [...] z dnia [...].03.2017r. z której wynika, że dopuszczalne poziomy hałasu mogą być przekroczone. Natomiast analiza map akustycznych dostępnych online jednoznacznie potwierdza przekroczenie norm hałasu, jednak nie można określić na jakim poziomie występuje hałas emitowany przez ruch drogowy. Przekroczenie norm hałasu emitowanego przez ruch drogowy może świadczyć o tym, że zastosowanie standardowych rozwiązań ochrony akustycznej, tzn. izolacyjności akustycznej na poziomie 32dB, może okazać się niewystarczające. Do stwierdzenia tego faktu wymagane jest wykonanie ekspertyzy podpartej pomiarami poziomu hałasu po obu stronach przegrody. W obecnej sytuacji zbyt wiele czynników ma wpływ na izolacyjność akustyczną stolarki, m.in. rodzaj i kształt okien, drzwi, sposób ich montażu, zastosowane rolety, ewentualne zastosowanie nawiewników czy sposób montażu parapetów. Dodatkowo, znaczne przekroczenie norm hałasu będzie determinować rozwiązania sposobu wentylacji mieszkań w przedmiotowym obiekcie. Dwa zagadnienia: ochrona przed hałasem oraz wentylacja pomieszczeń, są w tym przypadku nierozłączne i muszą być rozpatrywane łącznie, czego ekspertyza z września 2015 r. nie zawierała. Przekroczenie norm hałasu w pomieszczeniach poprzez zastosowanie nawiewników okiennych może determinować zastosowanie innego sposobu dostarczenia świeżego powietrza do pomieszczeń. Jeżeli zajdzie koniczność zmiany sposobu wentylacji, ekspertyza winna zawierać projekt takiego rozwiązania. Organ wskazał, że pracownicy PINB pomimo posiadanej wiedzy specjalistycznej nie mają możliwości dokonania pełnej oceny stanu rzeczy. Określono termin wykonania obowiązku przedłożenia ekspertyzy na [...] grudnia 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. [...] utrzymał w mocy co do meritum postanowienie PINB z dnia [...] października 2018 r., zmienił natomiast termin wykonania obowiązku - do [...] stycznia 2019 r. [...] zgodził się z PINB w [...], iż dwa zagadnienia: ochrona przez hałasem oraz wentylacja pomieszczeń są nierozłączne i winny być rozpatrywane łącznie, czego ekspertyza z 2015r. wraz z jej uzupełnieniem nie zawierała. Zdaniem [...] organ powiatowy wykazał uzasadnione wątpliwości w sprawie (co do jakości wyrobów budowlanych i przeprowadzonych robót budowlanych) i wskazał na konieczność nałożenia obowiązku przedłożenia żądanej ekspertyzy technicznej. Niewątpliwie zatem pomimo doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy w dniu [...] sierpnia 2018 r., PINB w [...] nie mógł rozstrzygnąć sprawy, której zakres rozszerzył po wyroku z dnia [...] maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Po [...]. PINB nie dysponował kompletnym materiałem dowodowym, który przy przyjętym założeniu konieczności łącznego rozważenia kwestii kominów i prawidłowej wentylacji pomieszczeń oraz zapewnienia ochrony osób w nich przebywających przed hałasem, wymagał uzupełnienia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że rozpatrzenie sprawy w jej nowych granicach wymagało sporządzenia ekspertyzy, o czym rozstrzygnięto w postanowieniu z dnia [...] października 2018 r., utrzymanym w mocy postanowieniem [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Zatem niewykonanie wyroku Sądu było skutkiem okoliczności niezależnych od organu. Z akt sprawy wynika, że do dnia wniesienia skargi zobowiązana do dostarczenia ekspertyzy [...] jej nie dostarczyła. Sąd nie podzielił jednak stanowiska strony skarżącej, iż za uwzględnieniem skargi powinien przemawiać brak aktywności PINB w [...] w wyegzekwowaniu obowiązku przedłożenia przez Wspólnotę ekspertyzy, do której złożenia zobowiązana została do dnia [...] stycznia 2019 r. Brak aktywności PINB w tym zakresie nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy ze skargi o nałożenie grzywny na organ z uwagi na niewykonanie prawomocnego wyroku II SAB/Po [...]. Kwestia ta oraz możliwość wymierzenia grzywny, o jakiej mowa w art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, badana byłaby w przypadku wniesienia skargi na przewlekłość postępowania, o jakiej mowa w art. 3 § 1 pkt 8 powołanej ustawy. Zaznaczyć należy, iż skarga na przewlekłość postępowania jest odrębnym środkiem prawnym od skargi o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku. Tym niemniej nie można nie podnieść w tym miejscu, iż w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że [...] była monitowana o wykonanie obowiązku po upływie terminu do złożenia ekspertyzy oraz, że formalny wniosek w tym przedmiocie złożyła pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Organ wyjaśnił również, z jakich przyczyn nie zdecydował się na sporządzenie ekspertyzy z urzędu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.