I SA/Wa 819/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jędrzejewicz (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Ministra [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2009 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Województwo [...], z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 1 sierpnia 2009 r. mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości gruntowej, obciążonej prawem użytkowania wieczystego [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego w [...], ozn. w ewidencji gruntów, jednostka ewidencyjna [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisanej w KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] (pkt 1) oraz odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ww. ostatecznej decyzji z [...] listopada 2009 r. (pkt 2). Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...], po uzyskaniu informacji o zrzeczeniu się przez [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego z/s w [...] przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów, jednostka ewidencyjna [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] (vide akt notarialny z [...] maja 2016 r. Rep. A nr [...], zmieniony w § 5 aktem notarialnym z [...] czerwca 2016 r. Rep. A nr [...]), wszczął postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia, w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2009 r. stwierdzającej nabycie przez Województwo [...], z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 1 sierpnia 2009 r. opisanego wyżej mienia Skarbu Państwa. Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r., działając w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz. U. z 2018 r. poz. 711 ze zm.) aktualnie jednostki doradztwa rolniczego są państwowymi jednostkami organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną (art. 2 ust. 2 tej ustawy) i podlegają ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi (art. 3 ust. 1 tej ustawy). Natomiast zgodnie z przepisami ww. ustawy z dnia 22 października 2004 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2009 r., wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego były samorządowymi wojewódzkimi osobami prawnymi (art. 2 ust. 2a), podlegającymi właściwemu zarządowi województwa (art. 3 ust. 3 i 4). Organ I instancji stwierdził, że wskazana zmiana treści ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego, następstwem której nastąpiła zmiana stanu faktyczno-prawnego wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego, jak również nieruchomości niezbędnych do realizacji zadań statutowych tych ośrodków, położyło kres istnieniu przesłanki, na której oparto decyzję z [...] listopada 2009 r. Przedmiotowe nieruchomości stały się bowiem zbędne Województwu [...] dla realizacji celu związanego z funkcjonowaniem ośrodków doradztwa rolniczego, które są obecnie nadzorowane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Województwo [...] wniosło odwołanie od powyższej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając sprawę wskazał, że nie podziela stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego przedstawionego w pismach z [...] czerwca 2019 r. oraz z [...] czerwca 2019 r., zgodnie z którym w sprawie zachodzą przesłanki do wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2009 r. z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1176). Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z powołanego art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wyprowadzić należy dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i drugiej normie muszą zostać spełnione łącznie obie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowości i istnienie przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienie interesu społecznego lub interesu strony. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki wygaśnięcia decyzji określone ww. przepisie. Minister powołując stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne zaznaczył, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany stanu prawnego, ale tylko w przypadku, gdy powoduje taki skutek. W ocenie organu odwoławczego Wojewoda [...] błędnie przyjął, że dokonane przez [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego zrzeczenie się prawa użytkowania wieczystego - po wydaniu decyzji komunalizacyjnej - do nieruchomości objętych kwestionowaną decyzją z [...] listopada 2009 r., jak również zmiana przepisów ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego, stanowi o bezprzedmiotowości tego rozstrzygnięcia. Istotne w niniejszej sprawie jest to, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2009 r., została wykonana z chwilą uzyskania przez nią przymiotu ostateczności w administracyjnym toku instancji, bowiem z tą chwilą nastąpiło skuteczne przeniesienie prawa własności nieruchomości na Województwo [...]. Na poparcie stanowiska organ przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz stanowisko doktryny podkreślając m.in., że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz. U. z 2019 r. poz. 896) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego, z którego Wojewoda [...] wywodzi bezprzedmiotowość, nie przewiduje takiego skutku prawnego w stosunku do decyzji wojewodów w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez województwa z mocy prawa, mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego. Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia ponadto to, że nabycie przedmiotowego mienia przez województwa nastąpiło ex lege, z mocy samego prawa, a decyzja wojewody potwierdzała jedynie powstanie określonego skutku prawnego. Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że w sytuacji, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, uznanie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, gdyż należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Skoro decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2009 r. nie spełnia określonej w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanki bezprzedmiotowości, to oznacza, że nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym oraz z interesem strony. Tym samym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. i orzeczenia o odmowie wygaśnięcia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie prawa przez błędną wykładnię art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i uznanie, że w stosunku do decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2009 r. nie zachodzą podstawy wygaśnięcia, w tym przesłanka bezprzedmiotowości, z uwagi na błędne stwierdzenie że ww. decyzja Wojewody [...] została wykonana, z chwilą uzyskania przez nią przymiotu ostateczności w administracyjnym toku instancji, podczas gdy w istocie nie została ona wykonana, gdyż jest to decyzja o charakterze deklaratoryjnym, która nie przyznaje żadnych nowych praw ani nie nakłada nowych obowiązków, a tym samym nie może być wykonana, podczas gdy decyzja Wojewody [...] stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zdaniem Sądu skarga podlega oddaleniu. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do oceny : - czy dopuszczalne jest stwierdzenie wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a decyzji o charakterze deklaratoryjnym a także - czy decyzja Wojewody [...] z [...] października 2009 r. stała się bezprzedmiotowa w wyniku zrzeczenia się prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości przez [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego oraz w wyniku zmiany przepisów ustawy z 22 października 2004r. w następstwie której nieruchomość stała się zbędna Województwu [...] dla realizacji celu funkcjonowania ośrodków doradztwa rolniczego nad którymi nadzór przejął Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Na wstępie wyjaśnić należy, że Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że decyzje deklaratoryjne, zwłaszcza te, które jedynie potwierdzają istnienie pewnego stanu prawnego nie podlegają wykonaniu rozumianemu jako doprowadzenie - w sposób dobrowolny lub poprzez zastosowanie egzekucji - do stanu, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. Decyzja Wojewody [...] z [...] października 2009 r., jako akt deklaratoryjny i potwierdzający skutek powstały ex lege, nie podlegała zatem wykonaniu. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że stosownie do treści art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Okoliczności powodujące bezprzedmiotowość decyzji mogą mieć charakter przedmiotowy i podmiotowy (B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 2000, s. 309). Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego. Sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy następuje śmierć podmiotu uprawnionego, zmiana (przekształcenie) podmiotu uprawnionego lub likwidacja uprawnionej jednostki organizacyjnej. Bezprzedmiotowość przedmiotowa oznacza z kolei, że przestaje istnieć przedmiot stosunku prawnego. Ta postać bezprzedmiotowości może zaistnieć np. w razie zniszczenia rzeczy, przekształcenia jej, rezygnacji uprawnionego z realizacji uprawnienia. Bezprzedmiotowość może być spowodowana także zmianą stanu prawnego, dotyczy to jednak tylko takich przypadków, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1998 r., w sprawie o sygn. akt I SA 660/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny Lex nr 44589). Na trwanie i skuteczność stosunków prawnych, powstałych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów, odmiennie regulujących daną materię, nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują z mocą wsteczną. Jeśli zatem nowa regulacja prawna nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te wiążą nadal, mimo że odpadła lub zmieniła się podstawa prawna ich wydania (por. T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, "Państwo i Prawo" 1992, nr 7, s. 53; wyrok WSA w Warszawie z 20 maja 2005 roku, sygn. akt II SA/Wa 2389/04). Poza sporem jest, że art. 2 ust. 2 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego z 22 października 2004r. w brzmieniu ustawy ją zmieniającej z 22 czerwca 2016 r., nie przewidział skutku w postaci wygaśnięcia decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez województwo nieruchomości Skarbu Państwa pozostających we władaniu ośrodków doradztwa rolniczego. Trafnie zatem wskazał organ II instancji, że decyzja ta nie stała się bezprzedmiotowa. Powstania skutku w postaci bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej nie wywołało także zrzeczenie się prawa użytkowania wieczystego spornej działki przez [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego dokonane na podstawie regulacji kodeksu cywilnego. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja zapadła zatem z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa. Organ w sposób prawidłowy zgromadził i ocenił materiał dowodowy a następnie przedstawił swoje stanowisko w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. Biorąc pod uwagę powyższe, z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi. Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.