I OSK 936/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 398/20 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 398/20 oddalił skargę J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. R. zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 2 pkt 7 lit. c ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2019 r. poz. 670 ze zm.), przez przyjęcie, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w której znalazła się J. R.. Ponadto, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.u.s.a." w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz nieuwzględnienie skargi. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydając zaskarżoną decyzję wzięło pod uwagę wyłącznie argumentację dłużnika alimentacyjnego, która w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną jest nieprawdziwa. Dłużnik alimentacyjny w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w [A], III Wydział Rodzinny i Nieletnich w sprawie o sygn. akt [...] stwierdził [...] sierpnia 2019 r., że J. R. przebywa od dawna w [A] i celowo nie stawia się do Sądu. W aktach sprawy sygn. akt [...] znajdują się dowody, które stoją w wyraźnej sprzeczności z zebranym i dostarczonym przez M. C. do akt niniejszej sprawy materiałem dowodowym. Skarżąca wskazała, że nie mało racji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że zaliczenie sum wyegzekwowanych od dłużnika zobowiązań alimentacyjnych na poczet pobranych świadczeń alimentacyjnych jest wyłącznie czynnością techniczno-prawną i może nastąpić po spłacie przez skarżącą rzeczonych należności. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, że podnoszona "kwestia rozliczeń pomiędzy dłużnikiem alimentacyjnym a wierzycielką pozostaje bez istotnego znaczenia w sytuacji w której w obrocie prawnym pozostają decyzje (wydane w postępowaniu wznowieniowym), w których po ponownym rozpoznaniu sprawy odmówiono przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za wskazane szczegółowo okresy". Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem stanu sprawy. Otóż decyzją wydaną z upoważnienia Burmistrza [A] przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [A] z [...] października 2019 r. nr [...] uznano świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone J. R. w okresie od 1 października 2009 r. do 30 września 2014 r. w łącznej wysokości 27 000,00 zł oraz od 1 czerwca 2015 r. do 30 września 2015 r. w wysokości 1 800,00 zł, za nienależnie pobrane oraz zobowiązano skarżącą do zwrotu ww. kwoty w ciągu 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Organ ustalił, że w wyniku wznowienia postępowania decyzjami z [...] kwietnia 2019 r. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], zostały uchylone w całości decyzje z [...] września 2009 r. nr [...], z [...] września 2010 r. nr [...], z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], z [...] września 2012 r. nr [...], z [...] września 2013 r. nr [...] z [...] czerwca 2015 r. nr [...], przyznające J. R. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2009 r. do 30 września 2015 r. oraz odmówiono przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego w powyższych okresach. Organ ustalił, że skarżąca w okresie od 1 października 2009 r. do 30 września 2015 r. nie zamieszkiwała w Polsce, a więc świadczenia z funduszu alimentacyjnego jej nie przysługiwały. Decyzje nie zostały zaskarżone i są prawomocne. Organ uznał, że do zastosowania art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, na podstawie którego ustalono ww. nienależnie pobrane świadczenia, decydujące znaczenie ma wyłącznie ustalenie, czy w sprawie wydano decyzję, którą po wznowieniu postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 K.p.a. uchylono dotychczasową decyzję o przyznaniu świadczenia i orzeczono o odmowie jego udzielenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymało decyzję z [...] października 2019 r. nr [...] w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 398/20 oddalił skargę J. R. na powyższą decyzję. Sąd podzielił stanowisko organów, że skoro w wyniku wznowienia postępowania wydano decyzje odmawiające przyznania świadczenia we wskazanych przez organy okresach, to oznacza, że świadczenia pobrane za te okresy przez stronę są nienależnie pobrane. Sąd wskazał, że art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowiący, że osoba, która pobrała świadczenie nienależne zobowiązana jest do jego zwrotu, nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza że w przypadku w nim opisanym organ musi wydać decyzję o ustaleniu wysokości i terminie zwrotu pobranych nienależnie kwot. Sąd wyjaśnił też, że podnoszona przez skarżącą kwestia rozliczeń pomiędzy dłużnikiem alimentacyjnym a wierzycielką pozostaje bez istotnego znaczenia w sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostają decyzje wydane w postępowaniu wznowieniowym, w których po ponownym rozpoznaniu sprawy, odmówiono przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za wykazane okresy. Organ rozpoznający sprawę świadczeń nienależnie pobranych jest tymi decyzjami związany. Stanowisko to należy podzielić. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tym przypadku na wstępie należało rozważyć zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w kontekście dokonanej przez organy i zaaprobowanej przez Sąd I instancji wykładni tego przepisu. Zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi bowiem procesową konsekwencję wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego, a więc procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie istota zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do zakwestionowania poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w ocenie autora skargi kasacyjnej dokonał błędnej wykładni art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, gdyż nieprawidłowo przyjął, że do uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane nie jest wystarczające usunięcie z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których przyznano i wypłacono to świadczenie. Zgodnie z art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu oznacza to świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że istotny jest tam jedynie czynnik obiektywny w postaci zaistnienia faktu wypłacenia świadczenia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli następnie stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Chodzi tu zatem - tak jak w niniejszej sprawie – o uchylenie decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego i odmowę przyznania tego świadczenia w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Uchylenie decyzji w wyniku trybu nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie postępowania jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Skutkiem decyzji wydanych w wyniku wznowienia postępowania jest usuniecie z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których skarżącej przysługiwałyby świadczenia z funduszu alimentacyjnego we wskazanych okresach. W sprawie o ustalenie świadczeń nienależnie pobranych bez znaczenia jest zatem przyczyna, z powodu której wznowiono postępowania zakończone decyzjami przyznającymi świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Istotny jest tu bowiem wyłącznie skutek w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na mocy których wypłacono świadczenia bez podstawy prawnej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że ustawodawca w przypadku, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w odróżnieniu do pozostałych przypadków wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d, f, g tej ustawy, wyeliminował czynnik subiektywny przy ustalaniu świadczenia nienależnie pobranego. Wykładnia językowa art. 2 pkt 7 lit. c ww. ustawy nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zasadność zarzutu naruszenia powołanego przepisu prawa materialnego skutkowała przyjęciem nieskuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania - art. 1 § 2 P.u.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz nieuwzględnienie skargi. W ramach tego zarzutu skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje bowiem okoliczności istotnych w sprawie, a mianowicie że Burmistrz [A] w wyniku wznowienia postępowania uchylił szereg decyzji własnych orzekających o przyznaniu skarżącej uprawnienia do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, m.in.: - decyzją z [...] kwietnia 2019 r. o nr [...] uchylił decyzję własną z [...] września 2009 r. nr [...] dotyczącą przyznania świadczenia z FA na osobę uprawnioną A. C. za okres od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r. w całości i orzekł o odmowie przyznania tego świadczenia na powyższy okres; - decyzją z [...] kwietnia 2019 r. o nr [...] uchylił decyzję własną z [...] września 2010 r. nr [...] dotyczącą przyznania świadczenia z FA na osobę uprawnioną A. C. za okres od 1 października 2010 r. do 30 września 2011 r. w całości i orzekł o odmowie przyznania tego świadczenia na powyższy okres; - decyzją z [...] kwietnia 2019 r. o nr [...] uchylił decyzję własną z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] dotyczącą przyznania świadczenia z FA na osobę uprawnioną A. C. za okres od 1 października 2011 r. do 30 września 2012 r. w całości i orzekł o odmowie przyznania świadczenia na powyższy okres; - decyzją z [...] kwietnia 2019 r. o nr [...] uchylił decyzję własną z [...] września 2012 r. nr [...] dotyczącą przyznania świadczenia z FA na osobę uprawnioną A. C. za okres od 1 października 2012 r. do 30 września 2013 r. w całości i orzekł o odmowie przyznania świadczenia na powyższy okres; - decyzją z [...] kwietnia 2019 r. o nr [...] uchylił decyzję własną z [...] września 2013 r. nr [...] dotyczącą przyznania świadczenia z FA na osobę uprawnioną A. C. za okres od 1 października 2013 r. do 30 września 2014 r. w całości i orzekł o odmowie przyznania świadczenia na powyższy okres; - decyzją z [...] września 2019 r. o nr [...] uchylił decyzję własną z [...] czerwca 2015 r. nr [...] dotyczącą przyznania świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego na osobę uprawnioną A. C. za okres od 1 czerwca 2015 r. do 30 września 2015 r. w całości i orzekł o odmowie przyznania świadczenia na powyższy okres. Powyższe decyzje nie zostały zaskarżone przez skarżącą i stały się ostateczne. Organ jest więc w niniejszej sprawie tymi decyzjami związany. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął zatem, że skoro w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze świadczeniami nienależnie pobranymi przez skarżącą, o których mowa w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, to zobowiązanie jej na podstawie art. 23 ust. 1 tej ustawy do ich zwrotu, prawa nie narusza. Rację też trzeba przyznać Sądowi I instancji, że podnoszona przez skarżącą kwestia rozliczeń pomiędzy dłużnikiem alimentacyjnym a wierzycielką pozostaje bez znaczenia w sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostają decyzje (wydane w postępowaniu wznowieniowym), na podstawie których po ponownym rozpoznaniu sprawy odmówiono przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za wykazane szczegółowo przez organ okresy. W sprawie o ustalenie świadczeń za nienależnie pobrane nie prowadzi się bowiem oceny przesłanek przyznania świadczenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.