I OSK 1250/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...],[...],[...],[...],[...],[...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3170/21 o odrzuceniu skargi [...],[...],[...],[...],[...],[...] na pismo Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 12 października 2021 r. nr DO3.7611.347.2019.IH w przedmiocie informacji o umorzeniu postępowania z mocy prawa postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 7 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3170/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę [...],[...],[...],[...] [...], [...] na pismo Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 12 października 2021 r. nr DO3.7611.347.2019.IH, którym organ poinformował strony o umorzeniu postępowania z mocy prawa - z uwagi na jej niedopuszczalność. W motywach postanowienia odrzucającego skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy, stosując art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej k.p.a. winny umarzać postępowanie stosowną decyzją, a nie – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – ograniczać swoje działanie jedynie do przesłania stronom pisma informującego. Zaskarżone pismo Ministra nie konkretyzuje praw ani obowiązków wynikających z mocy prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), dlatego nie podlega zaskarżeniu do Sądu i tym samym złożoną na ww. pismo skargę należało uznać za niedopuszczalną i odrzucić. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wnieśli [...],[...], [...],[...],[...],[...] zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że skarga na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 12 października 2021 r. w przedmiocie informacji o umorzeniu postępowania z mocy prawa nie mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych, podczas gdy winien on był stwierdzić, że: - ponieważ wskazanym powyżej pismem Organ administracji publicznej poinformował o umorzeniu z mocy prawa prowadzonego przezeń postępowania administracyjnego, do czego brak jest podstaw w przepisach k.p.a., w szczególności podstawy do tego rodzaju czynności nie daje art. 9 k.p.a., tym samym nie można stwierdzić, że czynność ta została podjęta w ramach postępowania administracyjnego określonego tą ustawą; - zaś samo pismo zostało skierowane przez Organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej, a nadto niewątpliwie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, albowiem umorzenie (lub jego brak) przedmiotowego postępowania spowoduje zamknięcie drogi do konkretyzacji przysługujących Skarżącym praw związanych z żądaniem stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji administracyjnej; co już samo w sobie uniemożliwi przywrócenie potencjalnie prawidłowej (bo zgodnej z prawem) sytuacji prawnej Skarżących, a ponadto z uwagi na brzmienie art. 160 k.p.a. (ewentualnie art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm., dalej: "k.c.") może zamknąć im drogę do uzyskania odszkodowania za szkody związane z wydaniem tego aktu w postępowaniach odszkodowawczych przed sądami powszechnymi; a zatem, że zaskarżone pismo stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które nie zostało podjęte w ramach postępowania administracyjnego określonego przepisami k.p.a. lub w ramach innego postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., tym samym, że sprawa dotycząca jego kontroli mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych wynikającym z rzeczonego przepisu; będące skutkiem naruszenia, o którym mowa w pkt 1 powyżej, naruszenie 2. art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i w konsekwencji odrzucenie skargi na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 12 października 2021 r. jako niedopuszczalnej, albowiem dotyczącej sprawy, która nie mieści się w katalogu spraw zawartym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy z uwagi na okoliczności, o których mowa w pkt 1 powyżej niniejszej skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był stwierdzić, że sprawa dotycząca kontroli rzeczonego pisma mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych i dokonać merytorycznego rozpatrzenia zasadności skargi. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi na pismo, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Jedocześnie, odpowiadając na wniosek skarżących kasacyjnie wskazać należy, że stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istotą skargi kasacyjnej w tej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy zasadnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżone pismo z dnia 12 października 2021 r., którym Minister Rozwoju, Pracy i Technologii poinformował skarżących kasacyjnie o umorzeniu postępowania z mocy prawa - nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, a w konsekwencji czy skarga wywiedziona przez [...],[...], [...],[...], [...],[...]podlegała odrzuceniu, o czym Sąd I instancji orzekł w zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniu. Zaskarżonym do Sądu pismem organ poinformował strony o umorzeniu postępowania z mocy prawa. Aby określić uprawnienia bądź obowiązki strony organ był zobligowany wydać akt będący decyzją administracyjną, na mocy którego strony będą mogły dochodzić dalszych swoich praw przed sądami powszechnymi. W polskim systemie prawnym decyzja administracyjna to orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać w szczególności: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały, (...) - art. 107 § 1 k.p.a. Takich cech i tym samym praw nie zapewnia zaskarżone do Sądu pismo. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491) postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., w żadnej części dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem jednej z przewidzianych ustawą kodeks postępowania administracyjnego decyzji. "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" [...], czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (Teza: W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26; por. również postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2022r., I OSK 716/22). Dlatego za niesłuszne należy uznać zarzuty naruszenia zarówno art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., jak i zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd nie mógł bowiem stwierdzić, że sprawa dotycząca kontroli rzeczonego pisma mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych i dokonać merytorycznego rozpatrzenia zasadności skargi. Sąd będzie mógł dokonać merytorycznej kontroli decyzji o umorzeniu postępowania, bądź jakiejkolwiek decyzji (postanowienia), jaka zapadnie w danej sprawie i zostanie zaskarżona do Sądu. Zaskarżone do Sądu pismo ma charakter wyłącznie informacyjny o obowiązującym stanie prawnym i nie zamyka postępowania z wniosku [...], [...], [...],[...], [...], [...] 11 czerwca 2015 r. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 20 sierpnia 1960 r., nr GT-III-II-6/B/169/60. Informacyjny charakter pisma wynika z formy zwrócenia się do stron: "Szanowni państwo, informuję...[...] , że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa...", i wskazanie w podstawie prawnej : "art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego... w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491). Z poważaniem Naczelnik Wydziału Gruntów Warszawskich Iwona Hotel" - całość wskazuje na informacyjny charakter pisma, nie zaś władczy charakter, znamienny dla decyzji. Jak słusznie sama strona skarżąca kasacyjnie zauważyła art. 9 k.p.a. nie daje organowi podstawy do takiego zachowania. W doktrynie trafnie wskazuje się, że forma decyzji o umorzeniu postępowania głównego jest wspólna dla wszystkich kodeksowych podstaw tej instytucji - tak ogólnych, jak i szczególnych. Zasad ta nie doznaje ograniczeń. Nie znajduje uzasadnienia pogląd, że wskazujący na przypadek umorzenia postępowania z mocy prawa w sytuacji uchylenia przez organ odwoławczy decyzji z powodu wydania jej przez organ niewłaściwy w sprawie administracyjnej, a także stanowisko o dopuszczalności umorzenia sprawy w formie adnotacji w aktach sprawy, bez wydania decyzji administracyjnej, gdy wydanie decyzji jest niemożliwe (G. Łaszczyca w: red. Cz. Martysz, Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, t. II Cz. 4, Wolters Kluwer 2021, s. 775 w: System Prawa Administracyjnego Procesowego). Zatem, niewystarczające jest jedynie poinformowanie strony w trybie art. 9 k.p.a., że postępowanie administracyjne (nieważnościowe) uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., tj. po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy zmieniającej k.p.a. Zwrot: "Postępowanie administracyjne... umarza się z mocy prawa", o jakim mowa w art. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej k.p.a., wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem - decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 p.p.s.a., czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. W podobnej sytuacji i przedmiotowym zakresie skarżący zawsze mogą rozważyć wniesienie skargi na bezczynność organu w tej materii - co w niniejszej sprawie skarżący uczynili i jest to wiadome Sądowi z urzędu. (por. postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2022r., I OSK 716/22). Z tych wszystkich powodów za bezzasadne i bezpodstawne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.